Постанова КАС ВС № 128/3878/15-а

ПОСТАНОВА Іменем України 05 березня 2020 року Київ справа №128/3878/15-а адміністративне провадження №К/9901/13747/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Білак М.В., суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В., розглянувши в порядку письмового провадження справу за касаційною скаргою ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 на постанову Вінницького районного суду Вінницької області від 15 березня 2016 року (головуючий суддя - Ганкіна І.А.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року (головуючий суддя - Полотнянко Ю.П., судді: Загороднюк А.Г., Драчук Т.О.) у справі №128/3878/15-а за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Виконавчого комітету Стрижавської селищної ради Вінницького району Вінницької області, Комунального підприємства "Турбота" про визнання невідповідним законодавству, нечинним та скасування рішення виконавчого комітету Стрижавської селищної ради. I. РУХ СПРАВИ

1. У жовтні 2015 року позивачі звернулися до суду з вказаним позовом, в якому, з урахуванням уточнених вимог, просили визнати невідповідним законодавству, нечинним та скасувати рішення виконавчого комітету Стрижавської селищної ради від 7 вересня 2015 року про затвердження тарифів на житлово-комунальні послуги по масиву «СВК».

2. В обґрунтування позову зазначили, що при прийнятті спірного рішення селищної ради порушено статтю 28 Закону України «Про місцеве самоврядування», за якою встановлення тарифів на водопостачання не відноситься до повноважень селищної ради, а належить до повноважень національної комісії що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг. Вважають, що відповідач в особі виконкому селищної ради не мав права приймати рішення про затвердження тарифів і порушив саму процедуру їх прийняття, оскільки не звернув увагу на зауваження мешканців селища і не розповсюдив інформацію належним чином, не довів нові тарифи до населення. Щодо розміру встановлених тарифів не заперечують.

3. Постановою Вінницького районного суду Вінницької області від 15 березня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року, в задоволенні позову відмовлено.

4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів, позивачі звернулися з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити. II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами встановлено, що рішенням №96 від 7 вересня 2015 року виконавчого комітету Стрижавської селищної ради Вінницького району Вінницької області, за матеріалами поданими КП «Турбота», затверджено тарифи з постачання холодної води та водовідведення і вивезення твердих побутових відходів для населення, у тому числі по масиву «СВК», для мешканців Житлового містечка. Тарифи затверджені в наступних розмірах: по оплаті водопостачання - 4.09 грн за 1 куб.м.; по оплаті водовідведення - 7.44 грн за 1 куб.м.; на вивезення твердих побутових відходів - 9.38 грн з розрахунку на одного проживаючого мешканця. 6. 1 березня 2013 року між ОСОБА_1 та КП «Турбота» Стрижавської селищної ради укладено договір №1525 про надання житлово-комунальних послуг. 7. 1 березня 2013 року між ОСОБА_4 та КП «Турбота» Стрижавської селищної ради укладено договір №1514 про надання житлово-комунальних послуг. 8. 1 березня 2013 року між ОСОБА_5 та КП «Турбота» Стрижавської селищної ради укладено договір №1725 про надання житлово-комунальних послуг.

9. КП «Турбота» опубліковано оголошення в газеті «Подільська зоря» №32 (8555) від 30 липня 2015 року, про те, що в зв`язку зі збитковістю діючих тарифів підприємство подало на розгляд виконкому Стрижавської селищної ради економічно обґрунтовані розрахунки тарифів для населення смт Стрижавка на послуги з: вивезення ТПВ з 1 чоловіка; водопостачання масиву «СВК»; водовідведення масиву «СВК»; водопостачання масиву «Агромаш»; водовідведення масиву «Агромаш». IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач приймаючи спірне рішення діяв в межах своїх повноважень та відповідно до вимог чинного законодавства щодо процедури затвердження житлово - комунальних тарифів по масиву «СВК». IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11. В обґрунтування касаційної скарги скаржники зазначають, що суд першої інстанції вирішуючи спір обмежився викладенням основних положень позову, змін та уточнень до нього, а також письмових заперечень відповідачів, однак, не надав їм належної правової оцінки. Апеляційний суд формально розглянув апеляційну скаргу та не надав правової оцінки діям виконкому Стрижавської селищної ради при прийнятті спірного рішення в частині законності його прийняття.

12. На думку скаржників, процедура встановлення тарифів на послуги, визначені постановою НКРЕКП №13 від 15 січня 2015 року, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 5 лютого 2015 року №136/26581, комунальне підприємство «Турбота», яке є виконавцем послуг з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньо будинкових систем), зобов`язано було діяти у спосіб визначений цією процедурою, а саме подати заяву та комплект документів для встановлення тарифів на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення до НКРЕКП. Однак, виконавчий комітет Стрижавської селищної ради приймаючи спірне рішення порушив таку процедуру встановлення тарифів, затверджених постановою НКРЕКП №13 від 15 січня 2015 року.

13. Суди першої та апеляційної інстанції таким діям виконавчого комітету Стрижавської селищної ради правової оцінки не надали, а лише формально зазначили у своїх рішеннях, що до повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування належить встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги відповідно до статті 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

14. Крім того, скаржники вказали на незаконність висновку судів, що при затвердженні тарифів на комунальні послуги, їх економічної обґрунтованості, не потребується будь-яких висновків Державної інспекції територіального відділення з контролю за цінами щодо економічної обґрунтованості зроблених виконавцем послуг розрахунків, та відсутності будь-яких експертних висновків або ж висновків належних спеціалістів щодо економічного обґрунтування підвищення цих тарифів, оскільки на час затвердження тарифів до відповідних нормативних актів внесені зміни постановами Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2015 року №670 та №733 від 16 вересня 2015 року.

15. Зазначили, що постановою Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2015 року №670 внесено зміни до Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, відповідно до яких у пункті 2 слова «Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та» виключити. Вказана постанова набирає чинності з дня опублікування, а підпункт 1 пункту 2, що вносяться до порядків, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2011 року №869, затверджених цією постановою, набирає чинності з 1 січня 2016 року. Водночас, спірне рішення виконкому Стрижавської селищної ради прийнято 7 вересня 2015 року, тобто до набрання чинності постанови Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2015 року №670.

16. Крім того, судами проігноровано Порядок доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30 липня 2012 року №390 (далі - Порядок №390). Інформація визначена в Порядку №390 суб`єктом господарювання, що надає комунальні послуги до споживачів житлового масиву «СВК» не доводилася, докази відсутні.

17. Крім того, суб`єкт господарювання, що надає послуги з централізованого водопостачання та водовідведення повинен мати ліцензію на провадження господарської діяльності. Однак, у КП «Турбота» така ліцензія відсутня, що є порушенням Закону України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг», тобто це комунальне підприємство не вправі надавати комунальні послуги. Апеляційний суд вказаним обставинам правової оцінки не надав. V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

19. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

20. Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

21. Зазначені критерії, хоч і адресовані суду, одночасно є й вимогами для суб`єкта владних повноважень, який приймає відповідне рішення, вчиняє дії чи допускає бездіяльність.

22. Відповідно до статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це - прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання , незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом; регуляторний орган-Верховна Рада України, Президент України, та інші, а також місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово прийняти регуляторні акти.

23. Згідно з пунктом 12 частини другої статті 3 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", дія цього закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності пов`язаної з прийняттям актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.

24. Отже, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», який визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям зокрема актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги. А тому доводи касаційної скарги в цій частині є безпідставними.

25. Відповідно до частини першої статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

26. Статтею 7 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" визначено, що до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг належить, серед іншого, встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги відповідно до закону.

27. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

28. Статтею 31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» визначений порядок формування та затвердження цін/тарифів на житлово-комунальні послуги.

29. Згідно з частиною другою статті 31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», виконавці/виробники здійснюють розрахунки економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг і подають їх органам, уповноваженим здійснювати встановлення тарифів.

30. Пунктом 10 статті 7 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» встановлено, що до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг належить здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів у сфері житлово-комунальних послуг.

31. Вирішуючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідач приймаючи спірне рішення діяв в межах своїх повноважень та відповідно до вимог чинного законодавства, оскільки інформація про нові тарифи доведена до відома споживачів шляхом опублікування на сайті Стрижавської селищної ради та надання КП «Турбота» оголошення в газеті «Подільска Зоря» за 30 липня 2015 року №32.

32. Однак, суди не перевірили та не надали оцінку змісту інформації про нові тарифи, що доведена до відома споживачів та відповідно, не з`ясували, чи може така інформація вважатись належним повідомленням споживачів про нові тарифи.

33. Так, у позовній заяві позивачі вказують на те, що інформація про нові тарифи не була доведена до відома споживачів, а саме: загальний розмір тарифу та його структура (планові витрати з елементами, прибуток, податок на додану вартість; обґрунтування причин зміни тарифу зазначення розміру діючого тарифу та відсотка відшкодування затвердженим тарифом собівартості, планового економічного обґрунтованого тарифу, дати, коли востаннє тариф переглядався, причин перегляду тарифу, зазначення відсотка зростання основних складових тарифу (заробітної плати, електроенергії, паливно-мастильних матеріалів, визначення відсотка тарифу, тощо), інша інформація.

34. Наведене свідчить про те, що суди першої та апеляційної інстанції не проаналізували та не надали оцінку аргументу позовної заяви щодо недотримання Порядку доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30 липня 2012 року №390 (далі - Порядок №390).

35. Відтак, частина підстав позову судом першої інстанції не досліджувалася.

36. Апеляційний суд переглядаючи рішення суду першої інстанції також не застосував Порядок №390 до спірних правовідносин та відповідно не перевірив його дотримання відповідачем під час прийняття спірного рішення, незважаючи на те, що на ці порушення вказували скаржники в апеляційній скарзі.

37. Водночас, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що при затвердженні тарифів на комунальні послуги, їх економічної обґрунтованості, не потребується будь-яких висновків Державної інспекції територіального відділення з контролю за цінами щодо економічної обґрунтованості зроблених виконавцем послуг розрахунків, та відсутності будь-яких експертних висновків або ж висновків належних спеціалістів щодо економічного обґрунтування підвищення цих тарифів, оскільки на час затвердження тарифів положення щодо надання висновків з Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2011 року №869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги» було виключено постановою Кабінету Міністрів України №670 від 2 вересня 2015 року та №733 від 16 вересня 2015 року, а відтак, надання таких висновків на час затвердження тарифів не потребувалося.

38. Постановою Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2015 року №670 внесено зміни до Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, відповідно до яких у пункті 2 слова «Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та» виключено. Вказана постанова набирає чинності з дня опублікування, а підпункт 1 пункту 2, що вносяться до порядків, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2011 року №869, затверджених цією постановою, набирає чинності з 1 січня 2016 року. Водночас, спірне рішення виконкому Стрижавської селищної ради прийнято 7 вересня 2015 року, тобто до набрання чинності постанови Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2015 року №670.

39. Отже, доводи касаційної скарги в цій частині є обгрунтованими.

40. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

41. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

42. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

43. Згідно із частиною четвертою зазначеної статті справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

44. Верховний Суд вважає, що порушення норм процесуального та матеріального права, допущені як судом апеляційної, так і судом першої інстанції, а тому справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

45. Під час нового розгляду справи необхідно врахувати викладене, всебічно і повно з`ясувати всі фактичні обставини справи, з перевіркою їх належними та допустимими доказами та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення із наведенням відповідного правового обґрунтування в частині прийняття чи відхилення доводів учасників справи.

46. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають. Керуючись статтями 343, 353, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд, П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 задовольнити частково. Постанову Вінницького районного суду Вінницької області від 15 березня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року скасувати, а справу №128/3878/15-а направити на новий розгляд до суду першої інстанції. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. ........................... ........................... ........................... М.В. Білак О.А. Губська О.В. Калашнікова, Судді Верховного Суду