Постанова Другий апеляційний адміністративний суд № 480/329/20

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 27 лютого 2020 р.Справа № 480/329/20 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: Головуючого судді: Перцової Т.С., Суддів: Жигилія С.П. , Русанової В.Б. , за участю секретаря судового засідання Ващук Ю.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Державного підприємства "Тростянецьке лісове господарство" на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 20.01.2020 року, головуючий суддя І інстанції: С.М. Глазько, м. Суми по справі № 480/329/20 за позовом Державного підприємства "Тростянецьке лісове господарство" до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області про визнання незаконним пункту вимоги, ВСТАНОВИВ Державне підприємство "Тростянецьке лісове господарство" (далі по тексту - ДП "Тростянецьке лісове господарство", позивач) звернулась до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області (далі по тексту - Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, відповідач), в якому просить суд визнати незаконним пункт 10 вимоги Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області №20-18-07-14/4192 від 28.12.2019 року «Про надання звіту». Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 20.01.2020 по справі № 480/329/20 відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Державного підприємства "Тростянецьке лісове господарство" до Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області про визнання незаконним пункту вимоги. Роз`яснено позивачу, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається. Позивач, не погодившись із вказаною ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить суд апеляційної інстанції ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 20.01.2020 по справі № 480/329/20 скасувати, справу направити до Сумського окружного адміністративного суду для продовження розгляду. Апеляційна скарга мотивована твердженням про помилковість висновку суду першої інстанції про те, що оскаржувана вимога не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні ст. 19 КАС України та носить лише рекомендаційний характер. Так відповідно до п.17 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, пропозиції та рекомендації Держаудитслужби щодо усунення причин і умов, які призвели (можуть призвести) до вчинення порушень та виникнення недоліків у діяльності підконтрольних установ, є обов`язковими до розгляду, у зв`язку з чим, на думку апелянта, суд першої інстанції передчасно, без належного з`ясування обставин справи зазначив, що спірна вимога №20-18-07-14/4192 від 28.12.2019 не зумовлює виникнення прав та обов`язків. Представник відповідача в надісланому до суду відзиві на апеляційну скаргу просив суд апеляційної інстанції залишити апеляційну скаргу позивача без задоволення, а ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 20.01.2020 по справі №480/329/20 без змін. Вважає, що суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження, дійшов правильного висновку про те, що оскаржуваний лист від 28.12.2019 №20-18-07-14/4192 у розумінні ст. 19 КАС України не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а відтак не породжує для позивача будь-яких юридичних наслідків та не впливає на його права, обов`язки та законні інтереси, оскільки має виключно рекомендаційний характер. Згідно з ч. 4 ст.229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється. Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав. Приймаючи рішення про відмову у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, посилаючись на правову позицію, викладену Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 30.01.2019 у справі №803/3/18, виходив з того, що вимоги позивача не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду. Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з наступних підстав. Як вбачається з матеріалів справи, Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області проведено держаний фінансовий аудит діяльності ДП "Тростянецьке лісове господарство" за період з 01.01.2016 по 30.06.2019, за результатами якого складено аудиторський звіт від 10.12.2019 №18.7-21/1. Листом від 28.12.2019 за № 20-18-07-14/4192 Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області на адресу позивача було направлено вказаний звіт. На підставі вказаного аудиторського звіту, з метою підвищення ефективності управління, використання та збереження майна та фінансових ресурсів ДП "Тростянецьке лісове господарство", відповідачем складено вимогу та рекомендовано позивачу вирішити питання щодо відшкодування шкоди, завданої лісу. Не погодившись з вказаною вимогою відповідача, зокрема з пунктом 10, позивач звернувся до суду з цим позовом про визнання цього пункту вимоги незаконним. Згідно з п.1 ч.1 ст.170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом. Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів. У пункті 24 рішення від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" Європейський суд з прав людини зазначив, що "фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів". У відповідності до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Як встановлено частиною 1 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. Ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку (ч.5 ст.5 КАС України). За визначенням п.п.1, 2 ч.1 ст.4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. За правилами п.1 ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України). Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Предметом розгляду у цій справі є правомірність вимог контролюючого органу, викладених в оскаржуваному рішенні, і скерованих для виконання підконтрольному суб`єкту. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII). Частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю). Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03 листопада 2015 року, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів (підпункт 4 пункту 4 Положення № 43). Пунктом 6 вказаного Положення передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку. Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення № 43 у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів Держаудитслужба має право звернутися до суду в інтересах держави. Частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Пункт 7 статті 10 Закону № 2939-XII закріплює право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства. Згідно з пунктом 10 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 статті 10 Закону № 2939-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку. Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якій вона адресована. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак, наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. Такий висновок суду апеляційної інстанції узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною в постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16, в якій зазначено про можливість оскарження підконтрольною установою вимоги контролюючого органу в судовому порядку. Зазначена правова позиція є обов`язковою для врахування в силу приписів ч.5 ст.242 КАС України. Посилання суду першої інстанції постанову Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі №803/3/18 в обґрунтування судження про те, що вимоги позивача не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду, колегія суддів вважає хибним, оскільки вказана постанова прийнята за інших фактичних обставин. Так, у справі №803/3/18 спір виник з приводу, зокрема, оскарження фізичною особою розрахунку плати за проїзд великовагових та/або великогабаритних транспортних засобів автомобільними дорогами загального користування, на підставі якого керівником Кіцманської місцевої прокуратури Чернівецької області було заявлено позовні вимоги про стягнення на користь держави в особі Управління Укртрансбезпеки у Чернівецькій області коштів, нарахованих як плата за проїзд великовагових (великогабаритних) транспортних засобів автомобільними дорогами загального користування. Щодо позовних вимог про стягнення цих коштів Великою Палатою Верховного Суду було зазначено, що даний спір підлягає розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства (залежно від суб`єктного складу сторін), а щодо вимог про скасування розрахунку вказано, що останній не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні ст.19 КАС України, не зумовлює виникнення прав та обов`язків для позивача, тому не можу бути предметом спору. У свою чергу, відсутність предмета спору виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Разом з тим, у спірних відносинах оскаржується вимога органу Держаудитслужби, яка є обов`язковою для виконання в силу Закону № 2939-XII, тобто, покладає на позивача обов`язок виконати дії, зазначені у вимозі. Отже, спір, що розглядається в межах даної справи стосується законності рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого ним при здійсненні владних управлінських функцій, тобто має публічно-правовий характер та повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Беручи до уваги вищевикладене, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів та відсутність підстав для звернення до суду у зв`язку з відсутністю права, що підлягає судовому захисту. Відповідно до ст. 320 КАС України неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, є підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції. Враховуючи викладене, ухвала Сумського окружного адміністративного суду від 20.01.2020 року по справі № 480/329/20 підлягає скасуванню з направленням до суду першої інстанції для продовження розгляду зі стадії відкриття провадження у справі. Керуючись ч.4 ст.229, ч.4 ст.241, ст.ст.243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 326-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, - ПОСТАНОВИВ Апеляційну скаргу Державного підприємства "Тростянецьке лісове господарство" задовольнити. Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 20.01.2020 року по справі № 480/329/20 скасувати. Прийняти постанову, якою справу № 480/329/20 направити до Сумського окружного адміністративного суду для продовження розгляду зі стадії відкриття провадження у справі. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду, крім випадків, передбачених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України. Головуючий суддя (підпис)Т.С. Перцова Судді(підпис) (підпис) С.П. Жигилій В.Б. Русанова Повний текст постанови складено 03.03.2020 року