Окрема думка Велика Палата ВС № 800/237/17

ОКРЕМА ДУМКА суддів Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С., Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Єленіної Ж. М., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Яновської О. Г. у справі № 800/237/17 (провадження № 11-1170заі19 (11-363заі18) за позовом ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про скасування розпорядження, поновлення на публічній службі. Короткий виклад історії справи У червні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Президента України Порошенка П. О. про скасування Розпорядження від 11 травня 2017 року № 98/2017-рп про відставку голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області (далі - Зіньківська РДА, райдержадміністрація) ОСОБА_1 , а також поновлення його на публічній службі на зазначеній посаді. Позов мотивовано тим, що відповідно до приписів Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV«Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV) посадові особи місцевих державних адміністрацій є державними службовцями, які в силу приписів Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII) призначаються і звільняються суб`єктом призначення - державним органом, посадовою особою, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду державної служби в державному органі і звільняти з такої посади. Статтею 87 Закону № 889-VIII передбачено, що державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення. На думку позивача, у цьому випадку мало місце припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення. Проте підстав для припинення державної служби позивача, визначених у статті 87 Закону № 889-VIII, не було. ОСОБА_1 також указав, що за частиною десятою статті 118 Конституції України якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення саме про відставку голови місцевої державної адміністрації. Однак зі змісту оскаржуваного ним Розпорядження вбачається, що Президент України прийняв не рішення про відставку позивача, а відставку голови місцевої державної адміністрації ОСОБА_1 . Оскільки суб`єкт призначення може прийняти відставку державного службовця лише за його письмовою згодою з поясненням причин відставки, а ОСОБА_1 такої заяви про відставку не подавав, позивач вважає, що оскаржуване Розпорядження видано відповідачем з порушенням вимог законодавства і підлягає скасуванню. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 26 лютого 2018 року в задоволенні позову відмовив. Рішення суду мотивовано тим, що Розпорядження про звільнення з посади голови місцевої держадміністрації видається Президентом України після відповідної процедури, визначеної Порядком розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 року № 298 (далі - Порядок № 298), на підставі подання Кабінету Міністрів України (далі - КМУ). Видавши оспорюване Розпорядження на підставі подання (пропозиції) КМУ, Президент України діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Крім того, суд дійшов висновку про безпідставність посилання позивача на судові рішення, якими визнано протиправним і скасовано рішення Зіньківської районної ради Полтавської області (далі - Зіньківська райрада) від 11 квітня 2017 року «Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 », оскільки ще до скасування адміністративним судом зазначеного рішення останнє було реалізоване шляхом внесення Президенту України відповідних пропозицій (подань) органами державної влади. Суд першої інстанції встановив, що ОСОБА_1 обіймав посаду голови Зіньківської РДА з 01 липня 2015 року. Зіньківська райрада на шістнадцятій (позачерговій) сесії сьомого скликання 11 квітня 2017 року прийняла рішення про висловлення недовіри голові райдержадміністрації ОСОБА_1 . Згідно з протоколом цього засідання вказане рішення Зіньківська райрада прийняла більшістю голосів депутатів («за» проголосував 31 депутат із 34 обраних). Листом від 12 квітня 2017 року за № 01-13/734 голова Полтавської обласної державної адміністрації (далі - Полтавська облдержадміністрація) вніс КМУ пропозицію про прийняття відставки голови Зіньківської РДА ОСОБА_1 28 квітня 2017 року КМУ вніс Президенту України пропозицію про прийняття відставки позивача. На підставі рішення Зіньківської райради, пропозицій Уряду та Полтавської облдержадміністрації 11 травня 2017 року Президент України видав Розпорядження № 98/2017-рп, яким відповідно до частини десятої статті 118 Конституції України прийняв відставку голови Зіньківської РДА ОСОБА_1 . Не погодившись з указаним Розпорядженням, позивач звернувся до суду із цим позовом. Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду Розглянувши апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року, Велика Палата Верховного Суду скасувала вказане рішення та ухвалила нове, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнила: Розпорядження Президента України від 11 травня 2017 року № 98/2017-рп «Про відставку голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області» скасувала; поновила ОСОБА_1 на посаді голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області. На обґрунтування прийнятого рішення Велика Палата Верховного Суду вказала, що на час розгляду цієї справи судом апеляційної інстанції судовими рішеннями у справі № 530/780/17, які набрали законної сили, визнано незаконним та скасовано рішення шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання Зіньківської райради від 11 квітня 2017 року «Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 », на підставі якого Президентом України видано оскаржуване Розпорядження від 11 травня 2017 року № 98/2017-рп про відставку голови Зіньківської РДА ОСОБА_1 . Оскільки зазначене рішення Зіньківської райради від 11 квітня 2017 року є первинним документом, на підставі якого було ініційовано подальшу процедуру припинення повноважень позивача, скасування цього рішення свідчить про відсутність законної підстави для видання Розпорядження Президентом України. І хоч рішення ради реалізоване через видання оскаржуваного Розпорядження, саме протиправність цього рішення зумовила порушення прав позивача. За висновком Великої Палати Верховного Суду, Президент України видає Розпорядження про звільнення з посади голови місцевої держадміністрації в межах відповідної процедури припинення повноважень голови місцевої державної адміністрації, визначеної законом. Тому встановлення в судовому порядку незаконності одного з етапів цієї процедури свідчить про незаконність Розпорядження, виданого за її наслідками на останньому етапі. Правовим наслідком зазначеного Розпорядження є відставка позивача. Хоча порушення з боку посадової особи, яка видала розпорядження, могло би бути підставою для його скасування, таке скасування можливе і за відсутності порушень з боку Президента України, оскільки воно спрямоване на захист прав особи, тобто не має самостійної мети встановлення порушень з боку саме Президента України. Тому та обставина, що Президент України на час прийняття спірного Розпорядження діяв належним чином, зокрема не мав підстав для сумніву в законності рішення Зіньківської райради, не може бути перешкодою для захисту прав особи, якщо її права порушено. Підстави і мотиви для висловлення окремої думки Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Вважаємо помилковим висновок Великої Палати Верховного Суду про скасування рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року в цій справі з таких міркувань. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Частиною четвертою статті 118 Конституції України визначено, що голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням КМУ. На підставі частини другої статті 8 Закону № 586-XIV голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням КМУ на строк повноважень Президента України. Згідно із частинами дев`ятою та десятою статті 118 Конституції України обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації. Аналогічні положення містяться у частинах сьомій та восьмій статті 34 Закону № 586-XIV та частинах другій і третій статті 72 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР). Пунктом 29 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради приймаються рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації. Як установлено матеріалами справи, Зіньківська райрада рішенням шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання від 11 квітня 2017 року висловила недовіру голові Зіньківської РДА ОСОБА_1 . За таке рішення з 34 депутатів районної ради проголосував 31 депутат, що складає більш ніж дві третини депутатів від складу цієї ради. На підставі підпункту 7 пункту 2 Порядку № 298 голова місцевої держадміністрації призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням КМУ. Подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади або погодження призначення на посаду (звільнення з посади) стосовно голови місцевої держадміністрації вноситься Президентові України КМУ. Пропозиції КМУ щодо кандидатур для призначення на посаду та звільнення з посади голів, зокрема, районних держадміністрацій, вносять голови обласних держадміністрацій (підпункт 4 пункту 7 Порядку № 298). Отже, прийняттю рішення Президента України про звільнення голови райдержадміністрації передує відповідна процедура, визначена Порядком №

298. Матеріалами справи встановлено, що листом від 12 квітня 2017 року за № 01-13/734 голова Полтавської облдержадміністрації вніс КМУ пропозицію про відставку голови Зіньківської РДА ОСОБА_1 28 квітня 2017 року КМУ вніс Президенту України пропозицію про прийняття відставки позивача. На підставі рішення Зіньківської райради, пропозицій Уряду та Полтавської облдержадміністрації 11 травня 2017 року Президент України видав Розпорядження № 98/2017-рп, яким відповідно до частини десятої статті 118 Конституції України прийняв відставку голови Зіньківської РДА ОСОБА_1 . Отже, обставини, встановлені в цій справі в сукупності з указаними вище правовими положеннями, свідчать про дотримання відповідачем законодавчо визначеної процедури звільнення ОСОБА_1 з посади голови Зіньківської РДА. Оцінюючи доводи позивача про неврахування судом першої інстанції постанови Зіньківського районного суду Полтавської області від 28 липня 2017 року та постанови Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року у справі № 530/780/17, якими визнано протиправним і скасовано рішення Зіньківської райради від 11 квітня 2017 року, виходимо з таких міркувань. На момент вирішення справи Великою Палатою Верховного Суду постанову Зіньківського районного суду Полтавської області від 28 липня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року у справі № 530/780/17, на які посилається ОСОБА_1 в апеляційній скарзі як на підставу для задоволення своїх позовних вимог, скасовано постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07 листопада 2018 року в частині задоволення позовних вимог щодо визнання протиправним і скасування рішення шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання Зіньківської райради від 11 квітня 2017 року «Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 » з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Проте Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 25 вересня 2019 року у справі № 530/780/17, залишеною без змін постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року, скасував рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 23 травня 2019 року та ухвалив нове рішення, яким позов ОСОБА_1 задовольнив: визнав протиправними і скасував два рішення шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання Зіньківської райради від 11 квітня 2017 року, а саме: «Звіт голови райдержадміністрації про виконання програм економічного і соціального розвитку Зіньківського району та здійсненню делегованих районною радою повноважень за 2016 рік» і «Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 ». Водночас предметом оскарження в цій справі є Розпорядження Президента України про відставку позивача, яке було видано 11 травня 2017 року на підставі чинного на той час рішення Зіньківської райради від 11 квітня 2017 року «Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 », подань (пропозицій) голови облдержадміністрації та КМУ з дотриманням законодавчо визначеного порядку і відповідно до Конституції та законів України, а тому скасування у вересні 2019 року рішення райради про висловлення недовіри позивачу як голові райдержадміністрації не впливає на законність виданого Президентом України розпорядження і не є правовим аргументом для визнання його протиправним. При цьому звертаємо увагу на те, що на час видання відповідачем оскаржуваного Розпорядження рішення Зіньківської райради від 11 квітня 2017 року «Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 » не було оскаржено ОСОБА_1 у судовому порядку. З огляду на викладене вважаємо правильним і обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що оскаржуване Розпорядження Президента України про відставку позивача як голови Зіньківської РДА прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, воно відповідає критеріям, визначеним статтею 2 КАС України. Це свідчить про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 , тому його апеляційна скарга підлягала залишенню без задоволення, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року - залишенню без змін. Судді Великої Палати Верховного Суду О. С. Золотніков Н. О. Антонюк С. В. Бакуліна Ж. М. Єленіна Л. М. Лобойко О. Б. Прокопенко В. В. Пророк О. Г. Яновська