Постанова КАС ВС № 826/27146/15

ПОСТАНОВА Іменем України 26 лютого 2020 року Київ справа №826/27146/15 адміністративне провадження №К/9901/21855/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А., суддів - Бевзенка В. М., Шевцової Н.В. при секретарі - Мовчан А.В., за участю: представника позивача - Ковальчук І.В. розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року (головуючий суддя - Глущенко Я.Б., судді - Горяйнов А.М., Кузьменко В.В.) у справі № 826/27146/15 за позовом ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України про визнання протиправними та скасування рішень в частині, - в с т а н о в и в : І. ІСТОРІЯ СПРАВИ. Короткий зміст позовних вимог В грудні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Державної міграційної служби України (далі - відповідач, ДМС України), в якому, з урахуванням заяви про збільшення розміру позовних вимог, просив: визнати протиправним та скасувати наказ відповідача «Про визнання бланків недійсними» від 11 червня 2015 року №81 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорту громадянина України серії НОМЕР_1 та бланку паспорту громадянина України для виїду за кордон серії НОМЕР_2 ; визнати незаконним наказ відповідача №89 від 11 червня 2015 року в частині визнання недійсним (анулювання) паспорту громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_3 ; зобов`язати відповідача належним чином проінформувати про визнання вказаних наказів недійсними Державну прикордонну службу України, Службу безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України та Національний банк України. Короткий зміст рішення суду першої інстанції Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 жовтня 2016 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної міграційної служби України від 11 червня 2015 року №81 в частині визнання недійсними (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 та бланку паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 . Зобов`язано Державну міграційну службу України проінформувати Державну прикордонну службу України, Службу безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України та Національний банк України про визнання протиправним та скасування наказу Державної міграційної служби України від 11 червня 2015 року №81 в частині визнання недійсними (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 та бланку паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 . Визнано протиправним та скасовано наказ Державної міграційної служби України від 25 червня 2015 року №89 в частині визнання недійсним (анулювання) паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_3 . Зобов`язано Державну міграційну службу України проінформувати Державну прикордонну службу України, Службу безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України та Національний банк України про визнання протиправним та скасування наказу Державної міграційної служби України від 25 червня 2015 року №89 в частині визнання недійсним (анулювання) паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_3 . Позов в іншій частині залишено без задоволення. Присуджено на користь ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_5 ) частину здійсненого ним судового збору у розмірі 487,00 грн. (чотириста вісімдесят сім гривень нуль копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Державної міграційної служби України (код ЄДРПОУ 37508470). Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що відповідачем не надано суду належних доказів: - того, що бланк паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 , бланк паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 та серії НОМЕР_3 , станом на час виникнення обставин тимчасової окупації Автономної Республіки Крим, а також окремих районів, міст та селищ Донецької і Луганської областей, знаходились на вказаній території та не були використані раніше; - втрати чи крадіжки спірних бланків паспортів; - оформлення спірних паспортів з порушенням вимог законодавства. Також відповідачем не надано суду належних доказів існування підстав, визначених п. 5.1 Інструкції №153, для прийняття оскаржуваних наказів №81 та №89, що ставить під сумнів правомірність прийнятих наказів. При цьому, посилання відповідача на виникнення обставин тимчасової окупації Автономної Республіки Крим, а також окремих районів, міст та селищ Донецької і Луганської областей, як на підставу прийняття оскаржуваних наказів №81 та №89, спростовується листом Державної прикордонної служби України від 17 грудня 2015 року №0.64-20518/0/15-15. Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року апеляційну скаргу Державної міграційної служби України задоволено. Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 жовтня 2016 року скасовано. У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено повністю. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що правовою підставою для видачі паспорта громадянина України та паспорта громадянина України для виїзду за кордон є набуття особою громадянства України у порядку, визначеному чинним законодавством, а підставою для визнання бланків зазначених паспортів недійсними (анулювання) - їх видача з порушенням вимог чинного законодавства. Крім цього суд зауважив, що Указ Президента України про прийняття позивача до громадянства України не приймався. При цьому, належні та допустимі докази на підтвердження того, що позивач набув громадянство України, у порядку передбаченому чинним законодавством, останнім суду не надано. Суд також, з врахуванням листа Департаменту захисту національної державності Служби безпеки України від 26.04.2017 року №5/2/1-8344, зазначено, що паспорт громадянина України на ім`я ОСОБА_1 було виготовлено і, начеб-то, видано останньому ( 04.06.2011 ), раніше, ніж позивач фактично прибув на територію України. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) 06 червня 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року, в якій скаржник, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати зазначене рішення та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 жовтня 2016 року. В обґрунтування поданої касаційної скарги ОСОБА_1 вказує на те, що, відповідач, видаючи оскаржувані накази, керувався положеннями Інструкції № 153, приписами п. 5.1. передбачена можливість анулювання бланків паспорта у випадку його невикористання. Водночас, під час судового розгляду справи, відповідачем не надано доказів щодо невикористання персоналізованих бланків паспортів, станом на момент анексії території АР Крим, а також перебування даних бланків в залишку невикористаних бланків в територіальних органах та підрозділах ГУДМС України в АР Крим. Також скаржник стверджує, що факти використання паспортів підтверджуються листами ГУДМС в м.Києві та Головного центру обробки спеціальної інформації Державної прикордонної служби України. Відтак, на думку позивача, суд першої інстанції правильно визначив, що вичерпний перелік підстав та процедура прийняття рішень про визнання недійсним паспорту громадянина України, який було оформлено та видано особі, передбачено п. 10.4 Порядку № 320, а паспорту громадянина України для виїзду за кордон - відповідно до п. 55 Порядку №

152. Крім того, скаржником зауважується про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права в частині незазначення судом, які саме норми матеріального права було порушено судом першої інстанції. Посилання суду апеляційної інстанції на відсутність указу Президента України про прийняття позивача до громадянства України, скаржник вважає неналежним доказом, оскільки Законом України «Про громадянство України» передбачені процедура набуття громадянства України за територіальним походженням, відповідно до якої рішення про набуття особою громадянства приймається не Президентом України, а керівником територіального органу ДМС України. Також скаржником зазначено, що судом апеляційної інстанції залишено поза увагою той факт, що відповідачем не надано суду жодного доказу встановлення факту незаконного документування позивача паспортом України, паспортами громадянина України для виїзду за кордон, у тому числі матеріали проведення службового розслідування та відповідний висновок, обов`язковість яких передбачена Порядком № 320 та Порядком №

152. Крім цього позивач вважає недопустимим доказом по справі, що покладений в основу рішення суду апеляційної інстанції, лист Департаменту захисту національної державності СБУ, оскільки з його змісту неможливо ідентифікувати позивача та особу, зазначену у листі, як одну і ту ж особу. 29 червня 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшло заперечення відповідача на подану касаційну скаргу, в якому, вказуючи на її необґрунтованість, просить залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08 червня 2017 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження. Ухвалою Верховного Суду від 04 лютого 2020 року касаційну скаргу ОСОБА_1 призначено до касаційного розгляду. II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ Згідно листа Головного управління ДМС України в місті Києві від 18 грудня 2015 року №1-18/вх9805-15: ОСОБА_1 , документований паспортом громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_3 від 27 липня 2011 року, оформлений відділом забезпечення видачі документів у централізованому порядку ДДГІРФО МВС України (орган, що видав - 8099), на підставі паспорту громадянина України серії НОМЕР_1 , виданий Залізничним РВ Сімферопольського МУ ГУ МВС України в АР Крим 04 червня 2011 року; 29 липня 2011 року ОСОБА_1 отримав вказаний паспорт, про що свідчить його особистий підпис у заяві-анкеті; 25 липня 2014 року ОСОБА_1 отримав другий паспорт громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 від 20 червня 2014 року, оформлений сектором централізованого оформлення документів №16 Шевченківського РВ ГУ ДМС України в м. Києві (орган, що видав - 8037), на підставі паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 , виданого Залізничним РВ Сімферопольського МУ ГУ МВС України в АР Крим 04 червня 2011 року. 11 червня 2015 року ДМС України прийнято оскаржуваний наказ №81, яким, зокрема, визнано недійсними (анульовано) бланк паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 та бланк паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 , а також зобов`язано ДПГР (Чередніченко А.М.) забезпечити інформування Державної прикордонної служби України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України та Національного банку України про визнання вказаних бланків недійсними. 25 червня 2015 року ДМС України прийнято оскаржуваний наказ №89, яким, зокрема, визнано недійсним (анульовано) бланк паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_3 , а також зобов`язано ДПГР ( Чередніченко А. М . ) забезпечити інформування Державної прикордонної служби України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України та Національного банку України про визнання вказаних бланків недійсними. Зазначені накази були прийняті у зв`язку із тимчасовою окупацією Автономної Республіки Крим, а також окремих районів, міст, селищ Донецької і Луганської областей, на підставі статті 7 Закону України «Про основи національної безпеки України» та листа МВС України від 16 квітня 2015 року №38/3/5-409цт, відповідно до пункту 5.1 наказу ДМС України від 18 липня 2012 року №153 «Про порядок використання, обліку та зберігання бланків документів суворого обліку та суворої звітності в ДМС Україні». Згідно листа Державної прикордонної служби України від 17 грудня 2015 року №0.64-20518/0/15-15, позивач по паспорту громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_3 від 27 липня 2011 року перетинав кордон 20 червня 2012 року, тобто до тимчасової окупації вказаних вище територій. Відповідно до листа Департаменту захисту національної державності Служби безпеки України від 26.04.2017 року №5/2/1-8344, за даними Державної прикордонної служби України ОСОБА_1 вперше прибув на територію України на підставі візи, яка була оформлена згідно туристичного ваучера 26.07.2011 року, та залишив її 28.07.2011 року, використовуючи закордонний паспорт підданого Йорданії № НОМЕР_6 на ім`я ОСОБА_7 . ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з ч. 1 ст. 1, абз.абз. "а", "б" п. 1 ч. 1 ст. 13, ч. 1 ст. 16, ч.ч. 1, 2 ст. 21, ч.ч. 1, 2 ст. 22 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", суспільні відносини, пов`язані із збиранням, накопиченням, захистом, зберіганням, обліком, використанням і поширенням інформації Єдиного державного демографічного реєстру (далі - Реєстр), оформленням, видачею, обміном, переоформленням, продовженням строку дії, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи. Відповідно до п. 10.4 Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 13 квітня 2012 року №320 (далі - Порядок №320), погашаються, уважаються недійсними та знищуються паспорти: які обмінюються у зв`язку зі зміною (переміною) прізвища, імені та по батькові; у разі встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті, записам в інших документах); у разі непридатності паспорта для користування (пошкодження з різних причин, утрата фотокартки); осіб, громадянство України яких припинено; знайдені, замість яких видано нові; померлих громадян; зіпсовані під час заповнення; оформлені з порушенням вимог чинного законодавства України; не отримані власником протягом року. Згідно із п.п. 50, 55 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, його тимчасового затримання та вилучення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07 травня 2014 року №152 (далі - Порядок №152), паспорт для виїзду за кордон вважається недійсним та знищується в разі: 1) коли він підлягає обміну у зв`язку із зміною прізвища, імені та по батькові; 2) встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті для виїзду за кордон, записам в паспорті громадянина України або свідоцтві про народження); 3) непридатності паспорта для виїзду за кордон для подальшого використання; 4) припинення громадянства особи; 5) коли паспорт для виїзду за кордон знайдено, а замість нього видано новий паспорт для виїзду за кордон; 6) смерті особи, якій було видано такий паспорт; 7) зіпсуття паспорта для виїзду за кордон під час заповнення; 8) оформлення паспорта з порушенням вимог законодавства. У відповідності до п.39 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302 (далі по тексту - Порядок № 302) за наявності підстав, зазначених у цьому Порядку, раніше виданий паспорт підлягає вилученню, поверненню державі, знищенню або тимчасовому затриманню. Особа, стосовно якої громадянство України припинено відповідно до Закону № 2235-ІІІ, зобов`язана у порядку та строки, встановлені законодавством про громадянство України, повернути паспорт територіальному підрозділу ДМС, що здійснив його оформлення та видачу (п. 40 Порядку № 302). Забороняється вилучення в особи паспорта, крім випадків, передбачених законом, зокрема взяття паспорта в заставу (п.43 Порядку № 302). Згідно з п.44 Порядку № 302 територіальні органи чи територіальні підрозділи ДМС мають право вилучити, а також тимчасово затримати паспорти, які оформлені з порушенням вимог законодавства, підроблені, або в інших випадках, передбачених законом. Під час вилучення або тимчасового затримання паспорта складається відповідний акт встановленого МВС зразка та видається відповідна довідка. Поряд з цим, відповідно до п.п. 11.1 та 11.4 Порядку №320, бланки паспортів громадянина України (далі - бланки) є документами суворої звітності, їх зберігання організовується таким чином, щоб запобігти їх втратам або крадіжкам. У разі втрати чи крадіжки паспортів комісіями для роботи з бланками паспортів проводиться службове розслідування. Матеріали розслідування не пізніше 10-денного строку подаються до територіального органу, який негайно повідомляє ДМС України про втрату чи крадіжку бланків, а надалі інформує про вжиті заходи. Згідно з п. 56 Порядку №152, у разі оформлення паспорта для виїзду за кордон з порушенням вимог законодавства керівник територіального органу чи підрозділу ДМС проводить службове розслідування. За результатами розслідування складається висновок у двох примірниках, який надсилається до ДМС для затвердження керівником відповідного структурного підрозділу апарату ДМС. Перший примірник затвердженого висновку зберігається в ДМС, другий - у територіальному органі або підрозділі ДМС. Пункт 5.1. Розділу V Інструкції про порядок замовлення, постачання, обліку, зберігання, передачі та знищення бланків документів суворого обліку та суворої звітності в Державній міграційні службі України, затвердженої наказом ДМС України від 18.07.2012 № 153 (далі - Порядок № 153). ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України). Суд зазначає, що з досліджених судами попередніх інстанцій та наявних в матеріалах справи наказів відповідача № 81 та № 89 від 11.06.2015 вбачається, що підставою для видачі даних документів слугував факт тимчасової окупації АРК, а також окремих районів, міст та селищ Донецької і Луганської областей та лист МВС України від 16.04.2015 № 38/3/5-409цт. Водночас правовою основою видачі даних наказів вказано ст. 7 Закону України «Про основи національної безпеки» і п. 5.1. Порядку №

153. Суд зазначає, що посилання відповідача на норму Закону України «Про громадянство України» щодо втрати позивачем даного правового статусу, у оскаржуваних наказах відсутнє. Відтак, Суд вважає правомірними висновки суду першої інстанції, що посилання на правові акти, а також листи, зазначені у наказах № 81 та № 89 від 11.06.2015 не може бути підставою для визнання недійсним бланку паспорта, оскільки не регулює спірних правовідносин. Посилання ж суду апеляційної інстанції на правомірність дій відповідача, з огляду на те, що дія паспорту не відбулася, не може вважатися обґрунтованим, оскільки у 2014 році, бланк паспорту громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_7 було використано для оформлення паспорту громадянина України для виїзду за кордон саме НОМЕР_2 . Тимчасова окупація АР Крим, на яку посилається відповідач в оскаржуваному наказі, сама по собі не може вважатися належною підставою для прийняття рішення про визнання недійсним бланку паспорта позивача, в розумінні приписів Порядку № 152 та Порядку №

320. Крім цього, Суд вважає за доцільне також зазначити, що відповідачем не спростовано відсутність подій і, водночас, наявність будь - яких документів, що слугували б правовою підставою, у відповідності до приписів п. 56 Порядку №152, для проведення службової перевірки Державною міграційною службою України щодо оформлення паспорта для виїзду за кордон позивачу з порушенням вимог законодавства. Доводи відповідача, з яким помилково погодився суд апеляційної інстанції, про те, що позивачем не надано доказів на підтвердження факту набуття громадянства України за територіальним походженням у порядку, визначеному законодавством, не є доказом правомірності дій відповідача у спірних відносинах та не спростовують факту недотримання відповідачем встановленого порядку визнання недійсним бланку паспорту. Водночас, відповідачем не надано доказів та судами не встановлено фактів, які б свідчили про подання позивачем під час оформлення паспорту громадянина України свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, чи приховування позивачем будь-якого суттєвого факту, за наявності якого позивач не мав права набути громадянство України. Отримавши паспорт громадянина України ОСОБА_1 надалі добросовісно вважав, що ним додержано вимоги закону щодо набуття громадянства України. Крім того, Суд наголошує на тому, що відповідачем винесено оскаржувані накази не з підстав протиправного набуття позивачем громадянства України, а відтак, це не належить до предмету спірних правовідносин З аналізу встановлених судами обставин справи та на підставі вищевикладеного, Верховний Суд вважає правомірні висновки суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для задоволення позовних вимог. Крім того, Суд зауважує, що аналогічний правовий висновок міститься і в постановах Верховного Суду від 01.08.2018 у справі № 818/590/17, від 26.07.2019 у справі № 826/27149/18, від 09.10.2019 у справі № 826/9462/16. Розглянувши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи, проаналізувавши правильність застосування судом норм матеріального права, колегія суддів вважає, що судом апеляційної інстанції скасовано правильне по суті та законне рішення суду першої інстанції. Згідно з пунктом 4 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частин. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону. Керуючись статтями 341, 344, п.4 ч.1.ст.349, 352, 355,356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, - П О С Т А Н О В И В : Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити повністю. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року - скасувати. Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 жовтня 2016 року залишити в силі. Повний текст постанови складено 27.02.2020 Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується. Головуючий суддя Н.А. Данилевич Судді В. М. Бевзенко Н. В. Шевцова