Постанова КАС ВС № 161/3427/16-а

ПОСТАНОВА Іменем України 27 лютого 2020 року Київ справа №161/3427/16-а адміністративне провадження №К/9901/10542/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А., суддів - Бевзенка В.М., Шевцової Н.В., розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Луцьке автотранспортне підприємство 10701» на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 вересня 2016 року (головуючий суддя - Сапіга В.П., судді - Левицька Н.Г., Обрізко І.М.) у справі за позовом Приватного акціонерного товариства "Луцьке автотранспортне підприємство 10701" до Департаменту інфраструктури та туризму Волинської обласної державної адміністрації третя особа - Волинська обласна державна адміністрація про визнання протиправним і скасування рішення, - у с т а н о в и в : І. ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог У березні 2016 року Приватне акціонерне товариство «Луцьке автотранспортне підприємство 10701» (далі - позивач, ПрАТ "Луцьке АТП 10701") звернулося до Луцького міськрайонного суду Волинської області з позовом до Департаменту інфраструктури та туризму Волинської обласної державної адміністрації (далі - відповідач, Департамент), про, з урахуванням збільшення позовних вимог: - визнання протиправним і скасування протоколу №125 засідання конкурсного комітету від 22.02.2016 у частині недопущення ПрАТ "Луцьке АТП 10701" до участі в конкурсах на перевезення пасажирів на приміських та міжміських внутрішньообласних автобусних маршрутах загального користування, який відбувся 22.02.2016; - визнання протиправними дії конкурсного комітету в частині недопущення ПрАТ "Луцьке АТП 10701" до участі в конкурсах на перевезення пасажирів на приміських та міжміських внутрішньообласних автобусних маршрутах загального користування, який відбувся 22.02.2016. Ухвалою Луцького міськрайонного суду Волинської області від 20.04.2016 справу за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «Луцьке автотранспортне підприємство 10701» до Департаменту інфраструктури та туризму Волинської обласної державної адміністрації про визнання протиправним і скасування рішення передано за підсудністю до Волинського окружного адміністративного суду. В обґрунтування позовних вимог ПрАТ "Луцьке АТП 10701" зазначило, що відповідачем порушено Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року №1081, а тому протокол №125 засідання конкурсного комітету від 22 лютого 2016 року в частині недопущення ПрАТ «Луцьке АТП 10701» до участі в конкурсах на перевезення пасажирів на приміських та міжміських внутрішньообласних автобусних маршрутах загального користування, який відбувся 22 лютого 2016 року суперечить вимогам чинного законодавства та є протиправним. Короткий зміст рішення суду першої інстанції Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 24 червня 2016 року позов задоволений частково. Визнані протиправними дії конкурсного комітету в частині недопущення Приватного акціонерного товариства «Луцьке автотранспортне підприємство 10701» до участі в конкурсах на перевезення пасажирів на приміських та міжміських внутрішньообласних автобусних маршрутах загального користування, який відбувся 22 лютого 2016 року. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції зазначив, що не допуск до участі в конкурсі претендента на стадії прийняття рішення й за результатами голосування членів конкурсного комітету суперечить Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування. Оскільки протокол №125 засідання конкурсного комітету від 22 лютого 2016 року реалізовано, укладено договори на перевезення пасажирів з перевізниками-переможцями конкурсу та видано їм дозволи, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог ПрАТ «Луцьке АТП 10701» у частині визнання протиправним та скасування протоколу №125 засідання конкурсного комітету від 22 лютого 2016 року в частині недопущення ПрАТ «Луцьке АТП 10701» до участі в конкурсах на перевезення пасажирів на приміських та міжміських внутрішньообласних автобусних маршрутах загального користування, який відбувся 22 лютого 2016 року,. Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Департамент подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю. Також ПрАТ "Луцьке АТП 10701" подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої в частині відмовлених позовних вимог і ухвалити нове рішення, яким задовольнити вимоги в цій частині. Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 вересня 2016 року апеляційні скарги Департаменту і ПрАТ "Луцьке АТП 10701" задоволені частково. Постанова Волинського окружного адміністративного суду від 24.06.2016 скасована, а провадження у справі закрито. Апеляційний суд, закриваючи провадження у справі, зазначив, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів є суб`єктом владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та перевізником-претендентом належать до юрисдикції адміністративних судів. Отже, у разі укладення органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування з перевізниками - переможцями конкурсів договору на перевезення пасажирів та видачу їм дозволів орган виконавчої влади чи місцевого самоврядування вже не виступає як суб`єкт владних повноважень, а тому вимоги позивача не розглядаються в порядку адміністративного судочинства. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) ПрАТ "Луцьке АТП 10701" (далі - скаржник) у вересні 2016 року звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2016 року. У касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 вересня 2016 року, а справу направити для продовження до апеляційного суду. На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що позов ПрАТ "Луцьке АТП 10701" підсудний адміністративним судам. Верховний Суд України в постанові від 10.05.2016 № 21-713а16 висловив правову позицію, відповідно до якої, вимоги про визнання недійсними укладених договорів на виконання пасажирських перевезень або зобов`язання укласти договір згідно зі ст. 12 Господарського процесуального кодексу України підвідомчі господарським судам. При цьому, вимоги про визнання недійсними укладених договорів на виконання пасажирських перевезень або про зобов`язання укласти договір скаржником не заявлялися. Департамент подав заперечення на касаційну скаргу, яким просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 вересня 2016 року без змін. Департамент вважає правильним закриття судом апеляційної інстанції провадження в адміністративній справі і зазначає, що оскаржувати рішення конкурсного комітету без розгляду питання про визнання недійсними чи частково недійсними договорів є неможливим. Ухвалою Верховного Суду від 26 лютого 2020 зазначену адміністративну справу прийнято до провадження та призначено до розгляду. II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 21 січня 2016 року Департаментом було оголошено конкурси груп оборотних рейсів на міжміських та приміських внутрішньо обласних маршрутах загального користування. З метою участі в конкурсі по кількох об`єктах конкурсу ПрАТ "Луцьке АТП 10701" було подано документи. На засіданні конкурсного комітету 22.02.2016, результати якого оформлені протоколом №125, по першому питанню про недопущення перевізників-претендентів на участь у конкурсах на перевезення пасажирів на приміських та міжміських внутрішньо обласних автобусних маршрутах загального користування вирішено претендента ПрАТ "Луцьке АТП 10701" по п`ятьох об`єктах не допустити до участі в конкурсі, так як претендентом подано до участі в конкурсі неналежним чином оформлені документи чи не в повному обсязі, а також такі, що містять недостовірну інформацію. Наказом Департаменту інфраструктури та туризму Волинської ОДА від 25.02.2016 №8 введено в дію рішення конкурсного комітету з визначення переможця на приміських та міжміських внутрішньо обласних автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території Волинської області від 22.02.2016 (протокол засідання конкурсного комітету №125), надано право перевезення пасажирів на об`єктах конкурсів перевізникам-переможцям конкурсу, зобов`язано забезпечити укладення договорів на перевезення пасажирів з перевізниками-переможцями конкурсу та видати їм дозволи. З переможцями конкурсів на приміських та міжміських внутрішньо обласних автобусних маршрутах протягом лютого 2016 року укладені договори про організацію перевезення пасажирів терміном на 5 років, видані дозволи на перевезення пасажирів і паспорти міжміських та приміських автобусних маршрутів, які не виходять за межі території Волинської області, а також затверджені розклади руху автобусів по приміських та міжміських внутрішньообласних автобусних маршрутах. ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. Справою адміністративної юрисдикції в розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Відповідно до ч. 1 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку з здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв`язку з публічним формуванням суб`єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму. Стаття 3 Закону України від 5 квітня 2001 року № 2344-III «Про автомобільний транспорт» установлює, що цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень. Згідно з ч. 8 і ч. 9 ст. 6 вказаного Закону передбачено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим та обласні державні адміністрації формують у приміському та міжміському сполученні мережу автобусних маршрутів загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області, та здійснюють в межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території. Органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду. Відповідно до положень статті 7 Закону України «Про автомобільний транспорт» забезпечення організації пасажирських перевезень покладається: <…> на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньообласні маршрути), - на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації. <…> Вказані повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради кореспондуються з повноваженнями, зазначеними у підпунктах 10 та 12 пункту «а» частини першої статті 30 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», а повноваження адміністрації - з пунктом 2 статті 20 Закону України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації». Пункт 2 вказаної статті 20 цього Закону передбачає, що місцева державна адміністрація забезпечує організацію обслуговування населення підприємствами, установами та організаціями житлово-комунального господарства, зв`язку, телебачення, радіомовлення, торгівлі та громадського харчування, побутового і транспортного обслуговування незалежно від форм власності. Частина перша статті 44 Закону України «Про автомобільний транспорт» указує, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Відповідно до ч. 1 і ч. 2 ст. 31 Закону України «Про автомобільний транспорт» відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати. Відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування приміських та міжміських, які виходять за межі території області (міжобласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються дозволом органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на обслуговування автобусних маршрутів, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування (рейсів), які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника. Пунктом 1 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року № 1081 (далі - Порядок № 1081) передбачено, що цей Порядок визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування (далі - конкурс) і є обов`язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками. Пунктом 2 Порядку № 1081 визначено, що конкурсний комітет - це постійний або тимчасовий орган, утворений організатором для розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу. ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України). Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України). Верховний Суд України в постанові від 10.05.2016 № 21-713а16 дійшов висновку про те, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів є суб`єктом владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та перевізником-претендентом належать до юрисдикції адміністративних судів. Крім того, у вказаній постанові зазначено, що «На відміну від обставин справи, в якій заявник просить переглянути ухвалу Вищого адміністративного суду України від 2 лютого 2016 року, у наданих на порівняння рішеннях Вищого господарського суду України від 19 січня 2011 року (справа № 2-8/1364-2010), 8 жовтня 2013 року (справа № 919/464/13), 18 березня 2014 року (справа № 923/1240/13), 9 жовтня 2014 року (справа № 914/51/14), 15 жовтня 2014 року (справа № 914/52/14), 2 травня 2015 року (справа № 922/5203/14) позивачі також заявляли вимогу про визнання недійсними укладених договорів на виконання пасажирських перевезень або зобов`язання укласти договір саме з позивачем. Спори щодо таких позовних вимог згідно зі статтею 12 Господарського процесуального кодексу України підсудні господарським судам, а тому різне застосування вимог процесуального законодавство щодо підвідомчості у зазначених справах зумовлене саме предметом позову». Суд звертає увагу на те, що в межах цієї справи ПрАТ "Луцьке АТП 10701" не заявлено вимоги щодо визнання недійсними укладених договорів на виконання пасажирських перевезень або зобов`язання укласти договір саме з позивачем. Крім того, Суд зазначає, що з наведених законодавчих приписів випливає, що на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування покладені повноваження із забезпечення обслуговування населення засобами транспорту, у тому числі із залученням з цією метою на договірних засадах підприємств, установ, та організацій незалежно від форм власності. Договір на організацію перевезення пасажирів є публічно-правовим договором, який передбачає: обов`язки перевізника забезпечити певний парк автомобілів, їх технічний стан, умови щодо тарифів, тощо. Отже, договір визначає умови, за яких перевізнику дозволяється здійснювати господарську діяльність з перевезення пасажирів. При цьому, відносини замовника перевезень та перевізника у різних випадках оформлюються різними документами - у певних випадках оформлюються договором, а в інших - дозволом. Водночас значення як дозволу, так і договору одне й те саме - встановлення вимог до перевізника щодо здійснення ним господарської діяльності. Тому і правова природа як дозволу, так і договору щодо організації перевезень - однакова. Отже, якщо відповідно до законодавства оформлюється не дозвіл, а договір, то такий договір має природу адміністративного. При цьому, рішення конкурсного комітету, утвореного відповідним органом влади для виконання покладених на останнього повноважень, є управлінським у сфері транспортного обслуговування. Зазначене дає підстави для висновку, що орган виконавчої влади - це суб`єкт владних повноважень, що виступає у правовідносинах щодо організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів як організатор та контролюючий орган у цій сфері, відповідно й правовідносини, що складаються між організатором та учасниками конкурсу під час його організації та проведення, містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України, а договір про організацію перевезень, укладений за наслідками проведення такого конкурсу, відповідає ознакам адміністративного договору. З огляду на викладене спірні правовідносини мають публічно-правовий, а не приватноправовий характер, що відповідає правовим висновкам Великої Палати Верховного Суду, які наведені в постанові від 04.06.2019 у справі № 903/605/17. Отже, з огляду на предмет та зміст позовних вимог, характер правовідносин та суб`єктний складу сторін як учасників таких правовідносин, висновки суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для розгляду цього спору за правилами Господарського процесуального кодексу України є неправильними й такими, що не відповідають наведеним приписам норм матеріального та процесуального права. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. За таких обставин Суд дійшов висновку про необхідність скасування ухвали Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2016 року та передачі цієї справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду. Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, - п о с т а н о в и в : Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Луцьке автотранспортне підприємство 10701» задовольнити . Скасувати ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2016 року, а справу направити до суду Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується. Суддя-доповідач Н.А. Данилевич Судді В.М. Бевзенко Н.В. Шевцова