Постанова КАС ВС № 316/557/17(2-а/316/106/17)

ПОСТАНОВА Іменем України 20 лютого 2020 року Київ справа № 316/557/17(2-а/316/106/17) адміністративне провадження № К/9901/49406/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єресько Л.О., суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М., розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції справу №316/557/17 (2-а/316/106/17) за касаційною скаргою Енергодарської міської ради Запорізької області на постанову Енергодарського міського суду Запорізької області від 20 листопада 2017 року (головуючий суддя - Вільямовська Н.О.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року (головуючий суддя - Малиш Н.І., судді: Баранник Н.П., Щербак А.А.) у справі № 316/557/17 (2-а/316/106/17) за позовом депутата Енергодарської міської ради ОСОБА_1 до Енергодарського міського голови Музика Павло Олексійовича, Виконавчого комітету Енергодарської міської ради, Енергодарської міської ради Запорізької області, треті особи, яка не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Управління комунальної власності Енергодарської міської ради, Фінансове управління Енергодарської міської ради, Управління Державної казначейської служби у м. Енергодарі Запорізької області про визнання неправомірних дії Енергодарського міського голови, скасування пункту 12 рішення Енергодарської міської ради від 27.01.17 № 34, розпорядження міського голови від 20.04.2017 № 122-р, - УСТАНОВИВ: Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У квітні 2017 року депутат Енергодарської міської ради ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Енергодарського міського суду Запорізької області з адміністративним позовом до Енергодарського міського голови Музики Павла Олексійовича (далі - відповідач 1, міський голова), Виконавчого комітету Енергодарської міської ради (далі - відповідач 2), Енергодарської міської ради Запорізької області (далі - відповідач 3), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Управління комунальної власності Енергодарської міської ради, Фінансове управління Енергодарської міської ради, Управління Державної казначейської служби у м. Енергодарі Запорізької області, яким просив: 1.1. визнати незаконними дії міського голови Музики П.О. щодо підписання рішення міської ради № 34 від 27.01.2017 в частині включення в нього пункту 12 без голосування на сесії міської ради і без обговорення в депутатських комісіях; 1.2. визнати протиправним та скасувати пункт 12 рішення Енергодарської міської ради від 27.01.2017 № 34 «Про бюджет міста на 2017 рік»; 1.3. визнати протиправним та скасувати розпорядження міського голови від 20.04.2017 №122-р «Про перерозподіл бюджетних призначень».

2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що 27.01.2017 Енергодарська міська рада під головуванням міського голови Музики П.О. прийняла рішення № 34 «Про бюджет міста на 2017 рік». Даним рішенням був затверджений бюджет міста Енергодар на 2017 рік, але при обговореннях на комісіях Енергодарської міської ради і погоджувальних зборах депутатів пункт 12 цього рішення був відсутній і не пропонувався, тобто не проходив обговорення у депутатських комісіях, фракціях і групах. Також цей пункт не обговорювався та зачитувався при прийнятті рішення на сесії міської ради. Незважаючи на це міський голова підписав рішення міської ради. Вважає, що рішення № 34 із включенням до нього пункту 12 підписано неправомірно, з порушенням норм діючого законодавства України, та є результатом фальсифікації цього рішення зі сторони міського голови Музики П.О. Результатом незаконного включення до рішення Енергодарської міської ради № 34 пункту 12 стало порушення норм Конституції України. Проект рішення Енергодарської міської ради № 34 не було оприлюднене у місцевих ЗМІ у тому вигляді, як було підписано. При цьому, міський голова і депутатська комісія, згідно цього рішення отримали не встановлені законодавством України повноваження щодо вирішення питань фінансування і коригування бюджету міста Енергодар, у прийнятого та підписаного в порушення встановленого Законом рішення Енергодарської міської ради Запорізької області. Обставини швидкісного внесення на розгляд сесії міської ради питання щодо перерозподілу бюджетних коштів додатково свідчить про те, що відповідачами свідомо створюються всі передумови для нецільового використання бюджетних коштів. 2.1. В обґрунтування наявності порушених прав позивач посилався на приписи статті 11 Закону України «Про статус народних депутатів місцевих рад», згідно яких депутат має право офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня (пункт 1 частини 2 статті 11), а при здійсненні депутатських повноважень депутат міської ради має право вимагати усунення порушень законності і становлення правового порядку (пункт 3 частини 2 статті 11). Вказував, що в порушення положень статті 3 цього ж Закону, як депутат міської ради, був позбавлений прав, необхідних для забезпечення реальної участі у діяльності ради та її органів, відстоюванні інтересів жителів міста. Внаслідок чого позивач, як депутат міської ради, прийняв рішення про захист порушених інтересів територіальної громади м. Енергодара шляхом подання даної позовної заяви. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Постановою Енергодарського міського суду Запорізької області від 20 листопада 2017 року, залишеної без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року, позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково. 3.1. Визнано протиправним та скасовано пункт 12 рішення Енергодарської міської ради від 27.01.2017 № 34 «Про бюджет міста на 2017 рік». 3.2. Визнано протиправним розпорядження міського голови від 20.04.2017 № 122-р «Про перерозподіл бюджетних призначень», винесеного на підставі пункту 12 рішення Енергодарської міської ради від 27.01.2017 № 34 «Про бюджет міста на 2017 рік». 3.3. В іншій частині позовні вимоги залишити без задоволення.

4. Частково задовольняючи вимоги адміністративного позову, суд першої інстанції, із висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що судовим розглядом підтверджено порушення статей 17, 18 регламенту Енергодарської міської ради при прийнятті пункту 12 рішення Енергодарської міської ради № 34 від 27.01.2017, а саме цей пункт не проходив обговорення у депутатських комісіях, фракціях і групах, та не зафіксований у протоколі пленарного засідання проведеної сесії Енергодарської міської ради від 27.01.2017. Порядок (використання, перерозподілу бюджетних видатків, коштів), визначений у пункті 12 рішення Енергодарської міської ради № 34 «Про бюджет міста на 2017 рік» суперечить приписам частини 8 статті 23 Бюджетного кодексу України. На підставі аналізу цієї норми суди прийшли до висновку, що міський голова не має повноважень здійснювати перерозподіл бюджетних коштів між головними розпорядниками коштів міського бюджету, оскільки перерозподіл видатків бюджету і надання кредитів з бюджету за бюджетними програмами, включаючи резервний фонд бюджету, додаткові дотації та субвенції, а також збільшення видатків розвитку за рахунок зменшення інших видатків (окремо за загальним та спеціальним фондами бюджету) у межах загального обсягу бюджетних призначень головного розпорядника бюджетних коштів здійснюється за рішенням виконавчого органу місцевої ради погодженим із відповідною місцевою радою.

5. Судом першої інстанції відмовлено через недоведеність в задоволенні позовної вимоги про визнання незаконними дії міського голови Музики П.О. щодо підписання рішення міської ради № 34 від 27.01.2017 в частині включення до нього пункту 12 без голосування на сесії міської ради і без обговорення в депутатських комісіях.

6. Судом апеляційної інстанції у зв`язку відсутністю доводів відповідача в частині непогодження з рішенням суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позову, судом апеляційної інстанції не надавалася оцінка висновкам суду першої інстанції в цій частині. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції 7. 02 травня 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Енергодарської міської ради Запорізької області на постанову Енергодарського міського суду Запорізької області від 20 листопада 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року, якою вона просила скасувати оскаржувані рішення повність і ухвалити нове рішення по справі, яким позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання неправомірними дій та скасування пункту 12 рішення Енергодарської міської ради № 34 від 27.01.2017 «Про бюджет міста на 2017 рік», розпорядження міського голови від 20.04.2017 №122-р «Про перерозподіл бюджетних призначень» - залишити без розгляду.

8. В обґрунтування касаційної скарги зазначено, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанції є незаконними та необґрунтованими, постановлені з порушенням норм матеріального та процесуального права.

9. У касаційній скарзі скаржник вказує, що діяльність Енергодарської міської ради з видання рішень здійснюється в межах повноважень, передбачених чинним законодавством. Відповідно до змісту протоколу від 19 квітня 2017 року № 12 постійної комісії з питань економічного розвитку, бюджету, фінансів, розвитку підприємництва та регуляторної політики був проведений перерозподіл бюджету «Пропозиції щодо внутрішнього перерозподілу бюджетних призначень на 2017 рік по загальному та спеціальному фонду по управлінню комунальної власності Енергодарської міської ради», про що було вирішено більшістю зі складу членів даної комісії. У зв`язку з цим міським головою було винесено розпорядження від 20.04.2017 № 122-р «Про перерозподіл бюджетних призначень». Відтак, на думку скаржника, оскаржувані рішення Енергодарської міської ради № 34 від 27.01.2017 «Про бюджет міста на 2017 рік», розпорядження міського голови від 20.04.2017 №122-р «Про перерозподіл бюджетних призначень» прийняті відповідно до норм діючого законодавства станом на цей період та в межах повноважень Енергодарської міської ради та Енергодарського міського голови.

10. Одночасно в касаційній скарзі скаржником наголошено, що в резолютивній частині постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду зазначено про залишення апеляційної скарги міського голови Музики П.О. без задоволення, однак апеляційна скарга подавалася безпосередньо Енергодарською міською радою, що залишилося поза увагою колегії суддів суду апеляційної інстанції та призвело до винесення незаконного рішення.

11. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (суддя-доповідач Шарапа В.М., судді - Білоус О.В., Данилевич Н.А.) від 10 травня 2018 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою

12. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06 червня 2019 року № 644/0/78-19 у зв`язку із настанням інших обставин, які унеможливлюють участь судді у розгляді справи, що може мати наслідком порушення строку розгляду, передбаченого відповідним процесуальним законодавством, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М. 13. 19 лютого 2020 року ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. прийнято до провадження справу за даною касаційною скаргою, закінчено підготовчі дії та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами у відповідності до положень частини першої статті 340 та статті 345 КАС України. Позиція інших учасників справи

14. Від позивача та інших учасників справи відзиви на касаційну скаргу не надходили, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

15. ОСОБА_1 є депутатом Енергодарської міської ради Запорізької області. 16. 27.01.2017 року на сесії Енергодарської міської ради було прийнято рішення № 34 «Про бюджет міста на 2017 рік».

17. Згідно до п. 12 вказаного рішення передбачено, що відповідно до частини 10 статті 23 Бюджетного кодексу України, у період між сесіями міської ради збільшувати (зменшувати) обсяги доходної та видаткової частини міського бюджету в разі збільшення (зменшення) місту обсягів міжбюджетних трансферів з держаного бюджету України, обласного бюджету, здійснювати їх розподіл та перерозподіл бюджетних призначень між головними розпорядниками коштів міського бюджету на підставі розпоряджень міського голови із подальшим затвердженням на сесії міської ради та вносити зміни до переліку об`єктів, видатків на які у 2017 році будуть проводитися за рахунок коштів бюджету розвитку розпорядженням міського голови за погодженням із постійною комісією міської ради з питань економічного розвитку, бюджету, фінансів, розвитку підприємства та регуляторної політики із подальшим затвердженням на сесії міської ради. 18. 20 квітня 2017 року міським головою прийнято розпорядження №122-р про перерозподіл бюджетних призначень на 2017 рік у межах загального обсягу коштів головного розпорядника міського бюджету - управління комунальної власності міської ради.

19. Позивач, як депутат міської ради, не погодившись з діями міського голови та тим, що вказані рішення були прийняті з порушенням норм чинного законодавства та регламенту ради звернувся до суду з відповідним позовом. Позиція Верховного Суду Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи. 20. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ" (далі - Закон № 460-IX).

21. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

22. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

23. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

24. Згідно частини 3 статті 211 КАС України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права, що кореспондує нормі частини 4 статті 328 КАС України (в редакції чинній після 15 грудня 2017 року).

25. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 159 КАС України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року), відповідно до якої судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справ, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні. В редакції КАС України після 15 грудня 2017 року критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним та обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

26. Надаючи оцінку підставам касаційного оскарження в межах наведених у касаційній скарзі доводів Верховний Суд виходить із такого.

27. В касаційній скарзі скаржником наголошено, що в резолютивній частині постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду зазначено про залишення апеляційної скарги міського голови Музики П.О. без задоволення, однак апеляційна скарга подавалася безпосередньо Енергодарською міською радою, що залишилося поза увагою колегії суддів суду апеляційної інстанції та призвело до винесення незаконного рішення.

28. Матеріалами справи підтверджується, що 01 грудня 2017 року Енергодарською міською радою Запорізької області через Енергодарський міський суд подано апеляційну скаргу на постанову Енергодарського міського суду Запорізької області від 20 листопада 2017 року. Апеляційна скарга підписана представником Енергодарської міської ради за довіреністю Поліщуком Д.В. (т. 3 а.с.19-22).

29. Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Енергодарського міського голови Музики Павла Олексійовича на постанову Енергодарського міського суду Запорізької області від 20 листопада 2017 року (т.3 а.с.43).

30. Водночас Енергодарський міський голова Музика Павло Олексійович, будучи самостійним учасником даного провадження у якості відповідача, не подавав самостійної апеляційної скарги на вищевказану постанову суду першої інстанції.

31. В подальшому ухвалою від 22 березня 2018 року колегією суддів апеляційного суду закінчено підготовчі дії до апеляційного розгляду за апеляційною скаргою Енергодарського міського голови Музики П.О., а постановою від 29 березня 2018 року за наслідками розгляду у відкритому судовому засіданні апеляційної скарги Енергодарського міського голови Музики П.О. відмовлено у її задоволенні.

32. При цьому питання про відкриття апеляційного провадження та розгляд апеляційної скарги Енергодарської міської ради Запорізької області Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом не вирішувалися.

33. Верховний Суд наголошує, що забезпечення права на апеляційний перегляд за приписами пункту 8 частини першої статті 129 Конституції України та частини 3 статті 2 КАС України віднесено до основних засад судочинства.

34. Приймаючи до уваги той факт, що суд апеляційної інстанції фактично вирішив апеляційну скаргу Енергодарського міського голови Музики П.О., який не оскаржував постанову суду в апеляційному порядку, натомість подана апеляційна скарга Енергодарської міської ради Запорізької області судом апеляційної інстанції залишилася не розглянутою, то суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, яке неможливо усунути на стадії касаційного провадження. Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги.

35. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

36. Згідно пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

37. Отже Суд приходить до висновку, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, оскільки судом апеляційної інстанції не вирішено апеляційну скаргу Енергодарської міської ради Запорізької області, провадження по якій навіть не відкривалося, а натомість вирішено апеляційну скаргу особи, яка її не подавала, то з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність його висновків в цілому по суті спору. Наведене є підставою для часткового задоволення касаційної скарги та направлення справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції для вирішення апеляційної скарги Енергодарської міської ради Запорізької області.

38. Згідно з частиною четвертою статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.

39. А отже постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року, постановлена з порушенням норм процесуального права, підлягає скасуванню, а справа направленню на новий судовий розгляд в суд апеляційної інстанції.

40. Одночасно Суд зазначає, що відповідно до пункту 2 частини 1, пункту 3 частини 2 Указу Президента "Про ліквідацію апеляційних адміністративних судів та утворення апеляційних адміністративних судів в апеляційних округах" від 29 грудня 2017 року №455/2017 постановлено ліквідувати Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд та утворити Третій апеляційний адміністративний суд в апеляційному окрузі, що включає Дніпропетровську, Запорізьку та Кіровоградську області, з місцезнаходженням у місті Дніпрі. Висновки щодо розподілу судових витрат.

41. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають. Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Енергодарської міської ради Запорізької області задовольнити частково.

2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року скасувати, а справу № 316/557/17 (2-а/316/106/17) направити на новий розгляд до Третього апеляційного адміністративного суду зі стадії відкриття апеляційного провадження. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. ........................... ........................... ........................... Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов Судді Верховного Суду