Постанова 4857 № 300/1795/19

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 20 лютого 2020 рокуЛьвівСправа № 300/1795/19 пров. № А/857/38/20 Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого судді Багрія В. М., суддів Качмара В. Я., Старунського Д. М., з участю секретаря судового засідання Пильо І. І., розглянувши у судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року (рішення ухвалено у м. Івано-Франківську судом у складі головуючого судді Чуприни О. В.) у справі № 300/1795/19 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області про визнання протиправним та скасування наказу, В С Т А Н О В И В: У серпні 2019 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області про визнання протиправним та скасування наказу. Позивачка просила визнати протиправним та скасувати наказ начальника Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області № 27/04 від 22.08.2018 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 » як такий, що суперечить вимогам законодавства. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 18.11.2019, яке ухвалене в порядку письмового провадження, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ начальника Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області № 27/04 від 22.08.2019 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ». Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області на користь ОСОБА_1 сплачений судовий збір в розмірі 768,40 грн. Рішення суду першої інстанції оскаржило Головне територіальне управління юстиції в Івано-Франківській області, подавши на нього апеляційну скаргу. В апеляційній скарзі зазначає, що межі перевірки оскарженого наказу повинні бути зведені до з`ясування того, з яких підстав працівника притягнуто до дисциплінарної відповідальності згідно наказу і перевіряти їх відповідність законові. На думку апелянта, судом першої інстанції при винесенні оскарженого рішення цього зроблено не було, натомість судом аналізувались поняття трудової та виконавчої дисципліни, що не стосується оскарженого наказу. Позивачку притягнуто до дисциплінарної відповідальності на підставі частини 2 статті 77 Закону України «Про державну службу» за наявність грубих порушень, допущених працівниками, що свідчить про неналежний контроль за їх роботою начальником (позивачем). Відсутність належного контролю з боку начальника за роботою державних виконавців привела до того, що загальна сума не стягнутого на користь держави виконавчого збору по виконавчих провадженнях становить 368180,73 грн. Апелянт просить скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове рішення, яким позивачу в задоволенні позову відмовити. Позивачка подала відзив на апеляційну скаргу Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області, в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржене судове рішення суду першої інстанції залишити без змін. Вислухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, апеляційний суд доходить висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що до дисциплінарної відповідальності слід притягувати безпосередньо ту особу, яка вчинила дисциплінарний проступок, тобто в даному випадку державного виконавця, а не його начальника. Аналіз Закону України «Про виконавче провадження» свідчить про відсутність в ньому положень, що зобов`язують начальника відділу державної виконавчої служби систематично здійснювати контроль за працівниками відділу. На переконання суду, проміжок часу, протягом якого позивачем здійснено перевірку рішень в провадженнях № 50773793 та № 37583545 на відповідність закону є цілком адекватним з врахуванням загальної кількості виконавчих проваджень, що перебували на виконанні протягом 2018-2019 років. Апеляційний суд погоджується з такими висновками суду першої інстанції та, надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, враховує таке. У справі встановлено, що ОСОБА_1 тривалий час перебуває на службі на різних посадах в органах державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції Івано-Франківської області. Наказом відповідача № 813/6 від 29.04.2016 ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Коломийського міськрайонного відділу державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області. 01.06.2018 ОСОБА_1 під розписку ознайомлено із посадовою інструкцією начальника відділу. Відповідно до наказу Міністерства юстиції України № 791/7 від 07.03.2019 «Про проведення перевірки Головного територіального управління юстиції у Івано-Франківській області» у відповідача проведено перевірку стану дотримання законодавства, яка здійснена робочою групою з питань дотримання законодавства в органах юстиції Міністерства юстиції України. 10.04.2019 за наслідками заслуховування звіту робочої групи на її засіданні складено протокол № 11 з питань дотримання законодавства в органах юстиції Міністерства юстиції України. У пункті 7 Протоколу засідання комісії з питань дотримання законодавства в органах юстиції Міністерства юстиції України від 10.04.2019 за № 11 зазначено, що в ході перевірки Коломийського міськрайонного відділу державної виконавчої служби по виконавчих провадженнях № № 50773793, 37583545 виявлено порушення статей 27, 40 Закону України «Про виконавче провадження». 20.03.2019 начальник відділу Попик В. П. провела перевірку згаданих виконавчих проваджень та своїми постановами за той же день скасувала протиправні постанови про повернення виконавчого документа стягувачу від 06.03.2018 і від 11.05.2018. Як висновок по пункту 7 протоколу комісії № 11 від 10.04.2019 зазначено, що загальна сума не стягнутого на користь держави відділом виконавчого збору становить 368180,73 грн. 22.05.2019 Управлінням державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області на підставі відомостей, відображених в протоколі Комісії № 11 від 10.04.2019, внесено подання щодо вирішення питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності № 04-18/1543 від 22.05.2019 та Інформаційну довідку з викладенням обставин щодо вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку. На підставі вказаних матеріалів відповідачем 24.05.2019 видано наказ № 17/04 «Про дисциплінарне провадження щодо ОСОБА_1 ». Комісією з розгляду дисциплінарних справ Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області внесено начальнику Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області подання про застосування до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді догани. Враховуючи подання дисциплінарної комісії, начальником Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області Кустиком А. І. прийнято наказ № 27/04 від 22.08.2019 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 », яким до начальника Коломийського міськрайонного відділу державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення догану. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовий статус позивачки, в тому числі підстави притягнення до дисциплінарної відповідальності врегульовано Законом України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VІІІ (далі - Закон № 889-VІІІ). Статтею 61 Закону № 889-VIII передбачено, що службова дисципліна забезпечується шляхом: дотримання у службовій діяльності вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та виконання правил внутрішнього службового розпорядку; формування керівником державної служби у підпорядкованих державних службовців високих професійних якостей, сумлінного ставлення до виконання своїх посадових обов`язків, поваги до прав і свобод людини і громадянина, їхньої честі та гідності, а також до держави, державних символів України; поєднання керівниками усіх рівнів методів переконання, виховання і заохочення із заходами дисциплінарної відповідальності щодо підпорядкованих державних службовців; поєднання повсякденної вимогливості керівників до підпорядкованих державних службовців з постійною турботою про них, виявленням поваги до їхньої честі та гідності, забезпеченням гуманізму та справедливості. За змістом статті 62 Закону № 889-VIII державний службовець зобов`язаний особисто виконувати покладені на нього посадові обов`язки. Частиною 1 статті 63 Закону № 889-VIII, передбачено, що керівник державної служби несе відповідальність за неналежний рівень службової дисципліни і здійснює повноваження щодо притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності. Відповідно до частини першої статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом. Згідно з частиною першою статті 65 Закону № 889-VІІІ підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення. Згідно зі статтею 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: зауваження; догана; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з посади державної служби. Відповідно до частини першої статті 67 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків. За змістом статті 69 Закону № 889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія). Дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку. Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення. Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку. Порядок проведення службового розслідування визначений статтею 71 Закону № 889-VIII, яке проводиться з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку. У разі невиконання або неналежного виконання посадових обов`язків державним службовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді, службове розслідування проводиться обов`язково. Службове розслідування стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», проводиться центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, а стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», - дисциплінарною комісією у державному органі. Тривалість службового розслідування не може перевищувати один місяць. За потреби зазначений строк може бути продовжений суб`єктом призначення, але не більш як до двох місяців. Особи, які проводять службове розслідування, мають право: одержувати пояснення від державного службовця, стосовно якого проводиться службове розслідування, та від інших осіб щодо обставин справи; одержувати у підрозділах державного органу чи за запитом в інших органах необхідні документи або їх копії та долучати до матеріалів справи; одержувати консультації відповідних спеціалістів з питань, що стосуються службового розслідування. Державний службовець, стосовно якого проводиться службове розслідування, має право: надавати пояснення, а також відповідні документи та матеріали щодо обставин, які досліджуються; клопотати про одержання і залучення до матеріалів нових документів, одержання додаткових пояснень осіб, які причетні до справи; бути присутнім під час виконання відповідних заходів; подавати в установленому порядку скарги на дії осіб, які проводять службове розслідування. За результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності. Відповідно до частин першої та другої статті 77 Закону № 889-VIII рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення. У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення. Виходячи зі змісту статей 64-67, 73 та 74 Закону № 889-VIII, дисциплінарна справа повинна містить висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстави для його притягнення до дисциплінарної відповідальності. У висновку про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку дисциплінарною комісією в повному обсязі мають бути відображені (зафіксовані) факти, причини та умови що призвели до вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку; оцінка його дій або бездіяльності; факти невиконання або неналежного виконання ним посадових обов`язків; ступінь вини, характер та тяжкість дисциплінарного проступку, обставин за яких він був вчинений, настання наслідків (за наявності); наведені обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність державного службовця; наявність заохочень, дисциплінарних стягнень та ставлення до служби; заяви, клопотання, пояснення, а також зауваження державного службовця. Відповідно до статті 1 Закону України від 02 червня 2016 року № 1404-VIII «Про виконавче провадження» (далі - Закон № 1404-VIII) виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження та примусове виконання рішень інших органів (посадових осіб) - це сукупність дій органів і посадових осіб, визначених у цьому Законі, що спрямовані на примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), які провадяться на підставах, в межах повноважень та у спосіб, визначений цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону та інших законів, а також рішеннями, що відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню. Відповідно до частини 1 статті 74 Закону України «Про виконавче провадження», рішення, дії чи бездіяльність виконавця та посадових осіб органів державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені сторонами, іншими учасниками та особами до суду, який видав виконавчий документ, у порядку, передбаченому законом. Згідно частини 3 статті 74 Закону України «Про виконавче провадження», рішення, дії або бездіяльність державного виконавця також можуть бути оскаржені стягувачем та іншими учасниками виконавчого провадження (крім боржника) до начальника відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець. Рішення, дії та бездіяльність начальника відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, можуть бути оскаржені до керівника органу державної виконавчої служби вищого рівня. Начальник відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, при здійсненні контролю за рішеннями, діями державного виконавця під час виконання рішень має право у разі, якщо вони суперечать вимогам закону, своєю постановою скасувати постанову або інший процесуальний документ (або їх частину), винесені у виконавчому провадженні державним виконавцем, зобов`язати державного виконавця провести виконавчі дії в порядку, встановленому цим Законом. Суд апеляційної інстанції бере до уваги, що вирішуючи питання про невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків посадовою особою державної служби слід в першу чергу виходити із того, що такі обов`язки, їх зміст і обсяг повинні бути визначені Законом чи підзаконним нормативно-правовим актом. З оскарженого наказу № 27/04 від 22.08.2019 видно, що він не містить прямого посилання на те, який саме пункт чи статтю закону порушено позивачем при вчиненні дисциплінарного проступку. В оскарженому наказі відповідача зазначено, що позивачем вчинено дисциплінарний проступок, який полягає у неналежному виконанні посадових обов`язків, а саме неналежний контроль начальника відділу за роботою підлеглих державних виконавців. Вищевказане порушення, на думку відповідача, призвело до наслідків у вигляді не стягнення на користь держави виконавчого збору в загальній сумі 368180,73 грн через винесення підлеглим позивача державним виконавцем Кушицькою М. В. 06.03.2018 у виконавчому провадженні № 50773793 і 11.05.2018 у виконавчому провадженні № 37583545 постанов про повернення виконавчого документа стягувачу без вирішення питання про стягнення і виділення в окреме провадження виконавчого збору. Аналіз статті 64 Закону № 889-VIII дозволяє дійти висновку, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків до дисциплінарної відповідальності притягається той державний службовець, який безпосередньо вчинив таке порушення. З цього приводу слід зазначити, що за винесення 06.03.2018 і 11.05.2018 державним виконавцем Кушицькою М. В. у виконавчих провадженнях № 50773793 і № 37583545 постанов, які не відповідають вимогам закону, до неї наказом відповідача № 25/04 від 30.07.2019 застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани. Тобто, мало місце притягнення до відповідальності саме тої посадової особи, яка вчинила дисциплінарний проступок. Щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності начальника державного виконавця, який вчинив дисциплінарний проступок, слід зазначити, що таке притягнення можливе за умови, що такі порушення є системними або одноразовим, але у випадку, якщо начальник вивчивши матеріали виконавчого провадження не вжив належних заходів реагування при вчиненні підлеглим порушення. В спірній ситуації такі обставини відсутні. Як зазначалось вище, відповідно до частини 3 статті 74 Закону України «Про виконавче провадження» рішення, дії або бездіяльність державного виконавця можуть бути оскаржені стягувачем та іншими учасниками виконавчого провадження (крім боржника) до начальника відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець. Керівник вищого органу державної виконавчої служби у разі виявлення порушень вимог закону визначає їх своєю постановою та надає доручення начальнику відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, щодо проведення дій, передбачених абзацами другим і третім цієї частини. Відповідно до розділу ХІІ Інструкції з організації примусового виконання рішень, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 02.04.2012 № 512/5, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 02 квітня 2012 за № 489/20802, перевіряти законність виконавчого провадження має право, зокрема, начальник відділу державної виконавчої служби. Така перевірка може здійснюватись за дорученням керівника вищого органу державної виконавчої служби та з власної ініціативи. Крім того, перевірка може проводитись за скаргою стягувача та інших учасників виконавчого провадження (крім боржника). Таким чином, начальник відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець провадить перевірку виконавчого провадження: 1) з власної ініціативи; 2) за дорученням керівника вищого органу державної виконавчої служби; 3) за скаргою стягувача та інших учасників виконавчого провадження (крім боржника). В матеріалах справи відсутнє доручення керівника вищого органу державної виконавчої служби про проведення перевірки чи скарга стягувача, інших учасників виконавчого провадження. В суду відсутні відомості про існування такого доручення керівника вищого органу державної виконавчої служби чи скарг стягувача, інших учасників виконавчого провадження. Аналіз статті 74 Закону України «Про виконавче провадження» та розділу ХІІ Інструкції з організації примусового виконання рішень дозволяє дійти висновку, що в начальника відділу державної виконавчої служби є право з власної ініціативи перевіряти виконавчі провадження державних виконавців, які працюють в цьому відділі, однак він не має законодавчо закріпленого обов`язку перевірки кожного виконавчого документу, прийнятого державними виконавцями в певний строк. У поданні про застосування до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді догани зазначено, що постанову про повернення виконавчого документа стягувачу по виконавчому провадженні № 50773793 державним виконавцем винесено 06.03.2018, по виконавчому провадженні № 37583545 11.05.2018, перевірку даних виконавчих проваджень начальником Коломийського міськрайонного відділу державної виконавчої служби проведено 20.03.2019, що свідчить про неналежний контроль начальника відділу за роботою підлеглих держаних виконавців. З цього приводу слід зазначити, що відповідно до даних довідки № 37525 від 20.09.2019 кількість виконавчих проваджень, які перебували на виконанні у відділі виконавчої служби, який очолює позивачка, протягом 2018 року складає 11965 виконавчих проваджень, із яких станом на 01.01.2019 залишок 4226, протягом 3 місяців 2019 року 6741 виконавчих проваджень, із яких станом на 01.04.2019 залишок 5020. З врахуванням наведеного, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції в частині того, що проміжок часу з 06.03.2018, 11.05.2018 по 20.03.2019, в межах якого начальником відділу без надходжень скарг від сторін виконавчого провадження, а також письмових доручень керівника вищого органу державної виконавчої служби, здійснено перевірку рішень у провадженнях № 50773793 та № 37583545 на відповідність їх вимогам закону є цілком адекватним. З врахуванням наведеного, апеляційний суд приходить до висновку про відсутність у відповідача законних підстав для винесення оскарженого наказу № 27/04 від 22.08.2018 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 », та вважає, що судом першої інстанції скасовано цей наказ законно та обґрунтовано. Відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Рішення суду першої інстанції прийнято з дотриманням норм матеріального та процесуального права, з врахуванням усіх обставин, що мають значення для вирішення справи, тому підстави для його зміни чи скасування відсутні. Доводи апелянта висновків суду першої інстанції не спростовують. Керуючись ч. 3 ст. 243, ст. 308, ст. 310, ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 322, ст. 325 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд, П О С Т А Н О В И В : Апеляційну скаргу Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області залишити без задоволення. Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року у справі № 300/1795/19 залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Головуючий суддя В. М. Багрій судді В. Я. Качмар Д. М. Старунський Повний текст постанови виготовлений 21.02.2020.