Постанова КАС ВС № 345/1575/15-а

ПОСТАНОВА Іменем України 20 лютого 2020 року Київ справа №345/1575/15-а адміністративне провадження №К/9901/17222/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Дашутіна І.В., суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М., розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Перегінської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року у складі колегії суддів: Качмара В.Я. (головуючого), Гінди О.М., Ніколіна В.В. у справі №345/1575/15-а за позовом Перегінської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату до Державної фінансової інспекції в Івано-Франківській області (правонаступник Західний офіс Держаудитслужби) про визнання дій неправомірними та зобов`язання до вчинення дій, - ОПИСОВА ЧАСТИНА Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Перегінська спеціальна загальноосвітня школа-інтернат (надалі - позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Калуської об`єднаної державної фінансової інспекції Івано-Франківської області про визнання неправомірними дій посадових осіб відповідача при проведенні позапланової виїзної ревізії з 10.02.2015 до 26.02.2015 окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.10.2010 до 21.12.2014, скасування акта позапланової виїзної ревізії від 04.03.2015 №803-21/3. 1.1. Ухвалою Калуського міськрайонного суду Івано-Франківської області від 10.06.2015 справу передано за підсудністю на розгляд до Івано-Франківського окружного адміністративного суду. 1.2. 07.07.2015 позивачем змінено другу позовну вимогу, якою він просив зобов`язати відповідача утриматися від вчинення будь-яких дій щодо реалізації результатів позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2010 до 21.12.2014. 1.3. Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 28.09.2015 позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Калуської об`єднаної державної фінансової інспекції Івано-Франківської області в частині зазначення у направленні від 10.02.2015 № 13 ухвали Рожнятівського районного суду Івано-Франківської області від 23.02.2015 №350/312/15-к, як підстави для продовження строку на проведення позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Перегінської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернат. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено. 1.4. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 02.06.2016 рішення суду першої інстанції в частині задоволеного позову скасовано та прийнято в цій частині нове - про відмову у позові, в іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін. 1.5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04.08.2016 касаційну скаргу Перегінської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату задоволено частково. Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2015 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2016 року скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

2. Під час нового судового розгляду, постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26.10.2016 позов задоволено частково. Визнано неправомірними дії посадових осіб Калуської об`єднаної державної фінансової інспекції Івано-Франківської області при проведенні позапланової виїзної ревізії з 10.02.2015 по 26.02.2015 окремих питань фінансово-господарської діяльності Перегінської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату за період з 01.01.2010 по 21.12.2014. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено. 2.1. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.04.2017 постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26.10.2016 скасовано в частині задоволення позову та прийнято нове рішення про відмову в позові в цій частині.

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено: 3.1. 04.02.2015 ухвалою судді Рожнятівського районного суду Івано-Франківської області за наслідками розгляду клопотання слідчого слідчого відділу Рожнятівського районного відділу управління МВС України в Івано-Франківській області у кримінальному провадженні надано дозвіл Державній фінансовій інспекції в Івано-Франківській області на проведення позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2010 до 31.12.2014. Термін проведення ревізії встановлено з 09 до 19 лютого 2015 року. 3.2. 05.02.2015 постановою слідчого у кримінальному провадженні призначено позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача. 3.3. 10.02.2015 згідно з направленням №13 посадовими особами відповідача розпочато проведення ревізії Школи-інтернату. 3.4. Ухвалою слідчого судді Рожнятівського районного суду від 19.02.2015 Державній фінансовій інспекції в Івано-Франківській області надано дозвіл на продовження терміну проведення позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача і встановлено його до 03.03.2015. 3.5. При постановлені вказаної ухвали допущено описку та помилково зазначено продовження перевірки до 03.03.2015, тобто протягом п`яти робочих днів, замість терміну з 20.02.2015 року до 26.02.2015. Вказану описку виправлено ухвалою судді Рожнятівського районного суду від 23.02.2015. 3.6. Відповідачем у направленні від 10.02.2015 №13 зазначено терміни продовження ревізії та вказано ухвалу Рожнятівського районного суду Івано-Франківської області від 23.02.2015 №350/312/15-к, як підставу для продовження строку на проведення позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Школи-інтернату. 3.7. 26.02.2015 відповідачем завершено проведення ревізії позивача та 04.03.2015 складено акт проведеної ревізії №830-21/3.

4. Суд першої інстанції приймаючи рішення про часткове задоволення позову дійшов висновку, що ухвала Рожнятівського районного суду Івано-Франківської області 23.02.2015 №350/312/15-к не може бути підставою для продовження термінів ревізії, зазначення відповідачем в направленні від 10.02.2015 №13 такої підстави перевірки, є протиправним. Крім цього, дозвіл на проведення вказаної ревізії було надано ДФІ в Івано-Франківській області, а не відповідачу. 4.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині задоволення позову та відмовляючи в позові, апеляційний суд виходив з того, що відповідач при проведенні перевірки діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством. При цьому, відповідач довів належними доказами правомірність своїх дій при проведені спірної ревізії. Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Позивач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанцій, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.

6. Касаційна скарга аргументована неповним дослідженням апеляційним судом обставин і доказів у справі. При цьому, жодних посилань на неправильне застосуванням апеляційним судом норм матеріального та процесуального права касаційна скарга не містить.

7. Відповідач правом подачі відзиву на касаційну скаргу позивача не скористався.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

8. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні №2939-XII від 26 січня 1993 року № 2939-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), далі - Закон № 2939-XII.

9. Частиною 1 статті 1 Закону № 2939-XII передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

10. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частини 1 і 2 ст.2 Закону №2939-XII).

11. У відповідності до ч.1 статті 4 Закону №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

12. Відповідно до пункту 1 «Положення про Державну фінансову інспекцію України», затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 №499/2011 (далі - Положення) Державна фінансова інспекція України (далі - ДФІУ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України (далі - КМУ) через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

13. Так, пп.1 п.4 Положення встановлено, що ДФІУ відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у бюджетних установах, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

14. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється КМУ (ч.3 ст.2 Закону №2939-XII).

15. Відповідно до п.27 «Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами», затвердженого постановою КМУ від 20.04.2006 №550 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Порядок №550) за зверненням правоохоронного органу контролюючі органи в межах своєї компетенції проводять планові та позапланові виїзні ревізії за місцезнаходженням об`єкта контролю.

16. Згідно із п.29 Порядку №550 позапланова виїзна ревізія об`єкта контролю за зверненням правоохоронного органу проводиться у разі надання ним: клопотання слідчого або прокурора про призначення позапланової виїзної ревізії та ухвали суду про дозвіл на її проведення, в якому зазначаються підстави проведення, дати її початку та закінчення, а також номер кримінального провадження, орган, що здійснює досудове розслідування, дата та підстави повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення (для ревізії суб`єкта господарської діяльності, не віднесеного Законом до підконтрольних установ); постанови слідчого або прокурора про призначення позапланової виїзної ревізії, винесеної після повідомлення посадовій особі підконтрольної установи, що ревізується, про підозру у вчиненні нею кримінального правопорушення; інформації про факти, що свідчать про порушення об`єктом контролю - підконтрольною установою законів, та рішення суду про дозвіл на проведення ревізії, в якому зазначаються підстави проведення, дати початку та закінчення. Крім того, для проведення ревізії за зверненням правоохоронного органу складається відповідно до компетенції контролюючого органу на підставі питань, що містяться у зверненні, постанові слідчого або прокурора, рішенні суду, програма ревізії, яка письмово погоджується з правоохоронним органом (п.31 Порядку №550).

17. У п.12 Порядку №550 указано, що перед початком ревізії посадові особи контролюючого органу та залучені спеціалісти повинні під розписку на примірнику контролюючого органу видати керівнику об`єкта контролю чи його заступнику направлення та копію рішення суду (у разі проведення позапланової виїзної ревізії за рішенням суду).

18. Додатково, один примірник програми ревізії видається керівнику об`єкта контролю чи його заступнику під розписку на примірнику контролюючого органу для ознайомлення. Якщо керівник об`єкта контролю чи його заступник відмовляється від підпису, але не заперечує проти проведення ревізії, це зазначається у вступній частині акта ревізії (п.7 Порядку №550).

19. Наказом ДФІ від 14.10.2014 №80 затверджено «Положення про Калуську об`єднану державну фінансову інспекцію Державної фінансової інспекції в Івано-Франківській області».

20. Згідно з приписами вказаного Положення ОДФІ є структурним підрозділом ДФІ, має печатку із своїм найменуванням, штампи та відповідні бланки та у своїй діяльності керується, в тому числі, наказами і дорученнями керівництва ДФІУ та ДФІ.

21. Як встановлено судами попередніх інстанцій, на підставі ухвали слідчого судді Рожнятівського районного суду Івано-Франківської області від 04 лютого 2015 року та постанови слідчого від 05.02.2015 ОДФІ, як структурний підрозділ ДФІ, могла проводити зазначену ревізію за наявності відповідного доручення ДФІ та в межах складеної програми ревізії, яка письмово мала бути погоджена з правоохоронним органом.

22. Крім цього, 09.02.2015 за підписом першого заступника ДФІ, остання направила електронною поштою о 16/59 год. до ОДФІ доручення, яким доручила проведення вищевказаної ревізії ОДФІ, матеріали ревізії надіслати до правоохоронного органу через ДФІ. 23. 10.02.2015 ОДФІ видано направлення №13 завідувачу сектору контролю в Рожнятівському районі ОДФІ Тріщ Л.Є. для проведення зазначеної ревізії у період з 10.02.2015 по 19.02.2015. 24. 10.02.2015 начальником ОДФІ затверджено, складену інспектором програму, яка цього ж дня погоджена слідчим, про що свідчать їх підписи на програмі. 25. 26.02.2015, в межах визначеного судом терміну, ОДФІ завершено проведення ревізії позивача та 04.03.2015 складено акт проведеної ревізії №830-21/3, який директор школи підписав із запереченнями та який реєстрований в журналі реєстрації актів ревізій, перевірок державних закупівель, аудиторських звітів.

26. Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що ОДФІ при здійсненні ревізії позивача дотрималася вимог законодавства, оскільки провела таку ревізію в межах компетенції відповідно до доручення та програми, погодженої слідчим.

27. При цьому, апеляційний суд, враховуючи проведення ОДФІ саме виїзної ревізії, вірно вказав, що порушення органом державного нагляду (контролю) вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо оформлення та надання суб`єкту господарювання повідомлення (направлення) про перевірку та посвідчення на здійснення перевірки, є підставою для недопущення останнім посадових осіб органу до здійснення заходів державного нагляду (контролю). У разі невикористання суб`єктом господарювання цього права не можна визнати такі порушення безумовною підставою для скасування рішення органу державного нагляду (контролю), прийнятого за наслідками проведених заходів.

28. Поряд з цим, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог щодо утримання від вчинення дій щодо реалізації результатів ревізії, з огляду на таке.

29. Приписами пунктів 42, 48 Порядку №550 визначено, що у разі підписання акта ревізії із запереченнями (зауваженнями) керівник об`єкта контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після повернення контролюючому органу акта ревізії повинен подати йому письмові заперечення (зауваження). Якщо протягом цього строку заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то контролюючий орган має право вжити відповідних заходів для реалізації результатів ревізії.

30. У разі проведення ревізії на підставі звернення правоохоронних органів, а також коли ревізією, проведеною з інших підстав, виявлено порушення, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних правопорушень, матеріали таких ревізій у визначені в п.46 цього Порядку строки передаються до правоохоронних органів.

31. Отже, результати ревізії проведеної на підставі звернення правоохоронних органів, реалізуються контролюючим органом шляхом передачі матеріалів таких ревізій до правоохоронних органів.

32. За приписами частини 1 статті 13 Закону №2939-XII дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

33. Відповідно до п.3 Порядку №550 акт ревізії - документ, який складається особами, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

34. При цьому, дії, пов`язані з включенням до акта висновків, є обов`язковими, тоді як самі висновки такими не є. У цьому випадку акт ревізії, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність об`єкта контролю та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні ч.1 ст.17 КАС України (у редакції, яка діяла до 15.12.2017).

35. З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення позовних вимог Перегінської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату.

36. На переконання суду, доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки обставин, встановлених судом апеляційної інстанції та не спростовують висновків суду, викладених в оскаржуваному судовому рішенні.

37. Натомість, за змістом частини 2 статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

38. Частиною 1 статті 350 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

39. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - залишенню без змін.

40. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

41. Касаційну скаргу Перегінської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату - залишити без задоволення.

42. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року у справі №345/1575/15-а за позовом Перегінської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату до Державної фінансової інспекції в Івано-Франківській області (правонаступник Західний офіс Держаудитслужби) про визнання дій неправомірними та зобов`язання до вчинення дій - залишити без змін.

43. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Cуддя-доповідач І.В. Дашутін Судді О.О. Шишов М.М. Яковенко