Постанова КАС ВС № 826/19953/16

ПОСТАНОВА Іменем України 05 лютого 2020 року Київ справа №826/19953/16 адміністративне провадження №К/9901/68055/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Уханенка С.А., суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р., за участю: секретаря судового засідання - Семопядного О.В., позивача - ОСОБА_1 , розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України і Міністра юстиції України про визнання бездіяльності протиправною та зобов?язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Міністра юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 червня 2018 року (головуючий суддя Амельохін В.В., судді Качур І.А., Келеберда В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року (головуючий суддя Бєлова Л.В., судді Безименна Н.В., Коротких А.Ю.), У С Т А Н О В И В: I. Суть спору

1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Кабінету Міністрів України і Міністра юстиції України Петренка Павла Дмитровича та просив: 1) визнати протиправною бездіяльність Міністра юстиції України, яка полягає у не поданні пропозиції Прем`єр-міністру України поновити позивача на посаді Голови Державної пенітенціарної служби України, та Кабінету Міністрів України, яка полягає у не поновленні позивача на цій посаді згідно з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2015 у справі №826/13135/14; 2) зобов`язати Міністра юстиції України негайно подати пропозицію Прем`єр-міністру України про поновлення позивача на посаді Голови Державної пенітенціарної служби України згідно з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2015 у справі №826/13135/14; 3) зобов`язати Кабінет Міністрів України негайно внести у порядок денний питання щодо поновлення позивача на посаді Голови Державної пенітенціарної служби України згідно з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2015 у справі №826/13135/14; 4) зобов`язати Кабінет Міністрів України негайно прийняти розпорядження про поновлення позивача на посаді Голови Державної пенітенціарної служби України згідно з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2015 у справі №826/13135/14 та включити його до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 грудня 2017 року прийнято відмову ОСОБА_1 від адміністративного позову в частині пунктів 2, 3, 4 позовних вимог і закрито провадження в цій частині.

3. Отже, предметом позову є вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності Міністра юстиції України щодо не подання відповідної пропозиції Прем`єр-міністру України та Кабінету Міністрів України - щодо не поновлення позивача на посаді Голови Державної пенітенціарної служби України згідно з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2015 у справі №826/13135/14.

4. На обґрунтування вимог позивач зазначив, що постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2015 у справі №826/13135/14, яка набрала законної сили з моменту проголошення, його було поновлено на посаді Голови Державної пенітенціарної служби України. Проте фактично він був поновлений на посаді лише 18.05.2017. Відповідно до Положення про Державну пенітенціарну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 № 225 (далі - Положення про Державну пенітенціарну службу України), для поновлення його на посаді голови цієї служби необхідним було прийняття Кабінетом Міністрів України відповідного розпорядження за поданням Прем`єр-міністра України на підставі внесеної Міністром юстиції України пропозиції. Таким чином, відповідачі протягом тривалого часу свідомо ігнорували необхідність виконання рішення суду, перекладаючи відповідальність за вирішення цього питання один на одного та даючи формальні відписки на його численні заяви і скарги. ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

5. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року, позов задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Міністра юстиції України Петренка П.Д., яка полягає у невнесенні пропозиції Прем`єр-міністру України поновити ОСОБА_1 на посаді Голови Державної пенітенціарної служби України згідно з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2015 у справі №826/13135/14. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

6. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що до 01.05.2016 у Міністра юстиції України був обов?язок щодо внесення пропозицій Прем`єр-міністру України стосовно кандидатур для призначення на посаду та звільнення з посади керівника Державної пенітенціарної служби України, тому невиконання цього обов?язку свідчить про допущення Міністром юстиції України протиправної бездіяльності. Водночас Кабінет Міністрів України до 01.05.2016 приймав розпорядження про призначення чи звільнення з посади керівників центральних органів виконавчої влади на підставі пропозиції профільного міністра, а після цієї дати - пропозиції Комісії з питань вищого корпусу державної служби, тому не мав повноважень самостійно вирішувати питання про поновлення позивача на посаді. III. Провадження в суді касаційної інстанції

7. У касаційній скарзі Міністр юстиції України просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій у частині задоволених позовних вимог до нього і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову в цій частині відмовити.

8. За доводами відповідача, суди попередніх інстанцій неправильно застосували статтю 19 Закону України від 17.03.2011 №3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади", яка не визначає процедуру поновлення на посаді керівника центрального органу виконавчої влади та не зобов?язує профільного міністра подавати на виконання рішення суду про поновлення особи на посаді пропозицію Кабінету Міністрів України щодо кандидатури на таку посаду. Вважає також, що захист прав позивача у зв?язку з виконанням судового рішення має відбуватися в порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а не шляхом пред?явлення нового позову. Крім того, звертає увагу на наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду, зважаючи на пропуск позивачем шестимісячного строку звернення до адміністративного суду.

9. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить відмовити в її задоволенні, вказуючи на законність і обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

10. Спростовуючи доводи касаційної скарги, позивач зазначає, що Міністр юстиції України в надісланому йому в березні 2015 року листі сам визначив такий механізм поновлення на посаді, який передбачає подання ним відповідної пропозиції Прем?єр-міністру України з цього питання. Отже, враховуючи, що без участі Міністра юстиції України він не міг бути поновлений на посаді, але Міністр юстиції України не був стороною у справі про його поновлення, то наведене виключало можливість звернення до суду в порядку статті 383 КАС України. Строк звернення до суду ним не пропущений, оскільки лише наприкінці 2016 року з відповідей відповідачів він зміг установити, хто безпосередньо допускає бездіяльність у вирішенні питання про його поновлення на посаді, та одразу оскаржив її до суду.

11. Касаційний розгляд справи здійснюється за відсутності повноважного представника відповідачів.

12. Заслухавши пояснення позивача, який просив відмовити у задоволенні касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів виходить з такого. IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

13. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12.03.2014 №174-р ОСОБА_1 призначено Головою Державної пенітенціарної служби України. 14. 06 серпня 2014 року Урядом прийнято розпорядження №683-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної пенітенціарної служби України".

15. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2015 року у справі №826/13135/14, яка набрала законної сили з моменту проголошення, визнано протиправними і скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 №683-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної пенітенціарної служби України" та накази Державної пенітенціарної служби України від 14.08.2014 №118 о/с та від 15.08.2014 №119 о/с; поновлено ОСОБА_1 на посаді Голови Державної пенітенціарної служби України; стягнуто з Державної пенітенціарної служби України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 06.08.2014. 16. 10 квітня 2015 року Окружний адміністративний суд міста Києва видав виконавчий лист у справі №826/13135/14, в якому боржником зазначено Кабінет Міністрів України.

17. Виконавче провадження з примусового виконання вказаного виконавчого листа відкрито постановою старшого державного виконавця Відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України від 25 лютого 2016 року ВП №50298948.

18. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18.05.2017 №318-р на виконання постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2015 року ОСОБА_1 поновлено на посаді Голови Державної пенітенціарної служби України. V. Позиція Верховного Суду

19. Відповідно до частин першої і сьомої статті 235 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір. Рішення про поновлення на роботі незаконно звільненого або переведеного на іншу роботу працівника, прийняте органом, який розглядає трудовий спір, підлягає негайному виконанню.

20. В силу частини другої статті 14, частини першої статті 255 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) постанова або ухвала суду, яка набрала законної сили, є обов`язковою для осіб, які беруть участь у справі, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України.

21. Пунктом 3 частини першої статті 256 КАС передбачено, що постанови суду про поновлення на посаді у відносинах публічної служби виконуються негайно.

22. Згідно з частиною другою статті 257 КАС судове рішення, яке набрало законної сили або яке належить виконати негайно, є підставою для його виконання.

23. Примусове виконання судових рішень в адміністративних справах здійснюється в порядку, встановленому Законом України "Про виконавче провадження" (частина четверта статті 257 КАС України).

24. Статтею 1 Закону України від 21.04.1999 №606-XIV "Про виконавче провадження" визначено, що виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження та примусове виконання рішень інших органів (посадових осіб) є сукупністю дій органів і посадових осіб, визначених у цьому Законі, що спрямовані на примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), які провадяться на підставах, в межах повноважень та у спосіб, визначених цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону та інших законів, а також рішеннями, що відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.

25. Аналогічне визначення виконавчого провадження міститься у статті 1 Закону України від 02.06.2016 №1404-VIII "Про виконавче провадження", який набрав чинності з 05 жовтня 2016 року.

26. Як роз`яснив Пленум Верховного Суду України у пункті 34 постанови від 06.11.1992 №9 "Про практику розгляду судами трудових спорів", рішення про поновлення на роботі вважається виконаним з дня видання власником або уповноваженим ним органом про це наказу.

27. Отже, законодавство передбачає обов`язок роботодавця добровільно і негайно виконати рішення суду про поновлення працівника на роботі шляхом видання про це наказу (розпорядження). В разі невиконання рішення суду в добровільному порядку воно підлягає примусовому виконанню державною виконавчою службою.

28. Спірні правовідносини виникли на стадії виконання судового рішення про поновлення позивача на посаді і процесуальною нормою, яка регулювала процедуру вирішення порушених у позовній заяві питань, була стаття 267 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017), що встановлювала правила судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах.

29. Так, згідно з частинами дев?ятою і десятою статті 267 КАС України особа-позивач, на користь якої ухвалено постанову суду, має право подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб`єктом владних повноважень - відповідачем на виконання такої постанови суду або порушення прав позивача, підтверджених такою постановою суду. Таку заяву може бути подано протягом десяти днів з дня, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, але не пізніше дня завершення строку пред`явлення до виконання виконавчого листа, виданого за відповідною постановою суду. За відсутності обставин протиправності відповідних рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень - відповідача та порушення ним прав, свобод, інтересів особи-позивача, суд залишає заяву без задоволення. У разі наявності підстав для задоволення заяви суд ухвалює одну із постанов, що передбачені частиною другою статті 162 цього Кодексу.

30. Натомість ОСОБА_1 звернувся до суду з новим позовом до Кабінету Міністрів України і Міністра юстиції України, посилаючись на допущення відповідачами бездіяльності щодо поновлення його на посаді в порядку, передбаченому пунктом 10 Положення про Державну пенітенціарну службу України, шляхом прийняття Кабінетом Міністрів України відповідного розпорядження за поданням Прем`єр-міністра України на підставі внесеної Міністром юстиції України пропозиції.

31. Задовольняючи позов до Міністра юстиції України з підстави невиконання ним обов?язку щодо внесення пропозицій Прем`єр-міністру України стосовно кандидатур для призначення на посаду керівника Державної пенітенціарної служби України, що передбачено частиною другою статті 19 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" (в редакції, чинній до 01.05.2016) та абзацом третім підпункту 2 пункту 7 Порядку розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2012 №298, суди попередніх інстанцій неправильно застосували наведені норми матеріального права, які не регулюють спірні правовідносини з приводу поновлення на роботі незаконно звільненого працівника за рішенням суду.

32. Крім того, суди не врахували, що Міністр юстиції України не був стороною у справі №826/13135/14 про поновлення ОСОБА_1 на посаді, тому на нього не може бути покладений обов?язок щодо виконання цього судового рішення.

33. Водночас Кабінет Міністрів України, визначений боржником за виконавчим листом №826/13135/14, не може бути зобов?язаний виконувати судове рішення шляхом ухвалення судом іншого рішення, оскільки примусове виконання рішення суду здійснюється в порядку, передбаченому Законом України "Про виконавче провадження", в межах виконавчого провадження з виконання виконавчого листа.

34. Таким чином, обраний позивачем спосіб захисту не усуває юридичного конфлікту та не відповідає об`єкту порушеного права, що вказує на відсутність підстав для задоволення позову в цілому.

35. Відповідно до частин першої і третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

36. Оскільки судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи в частині задоволених позовних вимог, то ухвалені судові рішення в цій частині підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову. Керуючись статтями 344, 350, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Міністра юстиції України задовольнити.

2. Скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 червня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року в частині задоволення позовної вимоги про визнання протиправної бездіяльності Міністра юстиції України.

3. Ухвалити в цій частині нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 до Міністра юстиції України.

4. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 червня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року залишити без змін.

5. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і не підлягає оскарженню. Головуючий: С.А. Уханенко Судді: О.В. Кашпур О.Р. Радишевська