Постанова 4855 № 580/2402/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 580/2402/19 Суддя (судді) першої інстанції: В.А. Гайдаш ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 29 січня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді-доповідача Глущенко Я.Б., суддів Мельничука В.П., Пилипенко О.Є., секретаря Суркової Д.О., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до Будищенського психоневрологічного інтернату про застосування заходів реагування, за апеляційною скаргою Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року, - В С Т А Н О В И В: У липні 2019 року Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області (далі - позивач, апелянт, Управління ДСНС у Черкаській області) звернулось у суд з позовом до Будищенського психоневрологічного інтернату (далі - відповідач) про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді заборони експлуатації території та будівель шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладенням печаток) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за наслідками позапланової перевірки Будищенського психоневрологічного інтернату щодо додержання та виконання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки виявлені численні порушення вимог нормативних актів у відповідній сфері, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року в задоволенні позову відмовлено. Не погоджуючись із рішенням суду, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить його скасувати та прийняти нове, яким позов задовольнити. В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що положення законодавства України не пов`язують право органу ДСНС на звернення до суду з позовом про застосування заходів реагування із наявністю або відсутністю припису про усунення порушень, виявлених за результатами заходів контролю, оскільки таке звернення здійснюється на підставі акта перевірки. Також наголошує на тому, що не всі порушення, виявлені під час перевірки, усунуті відповідачем на момент розгляду справи судом, що підтверджується актом позапланової перевірки, проведеної під час перебування справи у суді. Існування хоча б одного з порушень, які загрожують життю та здоров`ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до відповідача заходів реагування. У відзиві на апеляційну скаргу відповідач наголошує на тому, що всі порушення законодавства, виявлені під час позапланових перевірок, усунуті, а тому підстави для застосування заходів реагування відсутні. Апеляційний розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження на підставі пункта 2 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду - без змін, з таких підстав. Судом установлено, що у період з 20 по 21 червня 2019 року, посадовими особами позивача проведено позапланову перевірку Будищенського психоневрологічного інтернату щодо дотримання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. Результати перевірки оформлені актом від 21 червня 2019 року №103. Вищевказаною перевіркою виявлено 16 (шістнадцять) порушень Будищенським психоневрологічним інтернатом вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту. У зв`язку з виявленням зазначених порушень, Управління ДСНС у Черкаській області звернулося до суду з позовом щодо застосування до Будищенського психоневрологічного інтернату заходів реагування у сфері державного нагляду. Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів приходить до наступного. Частиною 2 статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до статі 64 Кодексу цивільного захисту України у редакції на час виникнення спірних правовідносин, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: 1) органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; 2) органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; 3) підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи. Згідно зі статтею 66 цього Кодексу центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V з наступними змінами та доповненнями у редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон України №877-V). Згідно зі статтею 1 цього Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. За правилами частини 1 статті 4 Закону України №877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Частиною 7 статті 7 Закону України №877-V визначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу. Отже, орган, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, у разі виявлення факту недотримання вимог пожежної безпеки, на підставі акту, складеного за результатами здійснених заходів (перевірок, тощо), має право звернутися до суду із позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд, тощо. Пунктом 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. Згідно з частиною 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом. Відповідно до пунктів 1, 4, 10 частини 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання. Частиною 2 названої статті передбачено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що орган, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, у разі встановлення під час проведення перевірки порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, має право звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд. Позивач наділений відповідними повноваженнями державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, у тому числі повноваженнями застосування до суб`єктів господарювання певних заходів реагування (зокрема складання приписів, протоколів, розпоряджень про усунення виявлених порушень вимог техногенної та пожежної безпеки). При цьому захід реагування у вигляді повного зупинення об`єкта підприємства до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо допущені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. Вжиття заходів реагування на порушення тих чи інших правил пожежної безпеки слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи. У матеріалах справи міститься акт від 21 червня 2019 року №103, складений позивачем за результатами проведеної позапланової перевірки щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, в якому зафіксовано, що відповідач експлуатує будівлі та споруди з порушенням вимог законодавства у цій сфері, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей. Колегія суддів наголошує на тому, що поняття «загрози життю та здоров`ю» є оціночним. Однак вказане не спростовує необхідність дослідження судами доказів, якими обґрунтовується їх наявність, та зважаючи, що такі позови розглядаються за позовними заявами суб`єктів владних повноважень, суди не повинні обмежуватися тільки даними актів перевірок. Достовірність інформації про зафіксовані в них порушення повинна бути перевірена судами шляхом надання оцінки відповідним доказам, а застосування судом обраного заходу державного реагування ґрунтуватися на дотриманні всіх принципів адміністративного судочинства. Отже, при обранні виключного заходу реагування у вигляді повного припинення використання будівель та споруд судом має ураховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування обсягу та ступеню тяжкості допущених порушень, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами. Застосування заходу реагування у вигляді повного припинення використання будівель та споруд відбувається до часу усунення відповідачем виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей. Таким чином, його застосування після усунення виявлених порушень втрачає ту регулятивну функцію, яку покладену законодавцем в основу і правову підставу застосування такого заходу впливу. Під час розгляду справи судом першої інстанції установлено, що відповідачем усунуто 15 з 16 порушень, зафіксованих в акті від 21 червня 2019 року №103. Судом апеляційної інстанції під час розгляду справи установлено, що позивачем усунуто усі порушення, зазначені в акті позапланової перевірки від 09 вересня 2019 року №224, на підтвердження чого надано відповідні докази. З огляду на те, що застосування заходів реагування у вигляді повного припинення використання будівель та споруд відповідачем є крайнім заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єктах порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а настання таких наслідків судом апеляційної інстанції під час апеляційного розгляду справи не встановлено і це належним чином не доведено матеріалами справи, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову. Доводи, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують висновків місцевого суду та встановлених обставин. Відповідно до статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Відповідно до пункта 1 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. Приписи статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції судове рішення ухвалено з дотриманням норм чинного матеріального та процесуального права і підстави для його скасування відсутні. Керуючись статтями 33, 34, 243, 289, 311, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, - П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області залишити без задоволення. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. Головуючий суддя Я.Б. Глущенко Судді В.П. Мельничук О.Є. Пилипенко (Повний текст постанови складений 29 січня 2020 року.)