Постанова Велика Палата ВС № П/811/1047/16

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 15 січня 2020 року м. Київ Справа № П/811/1047/16 Провадження № 11-787апп19 Велика Палата Верховного Суду у складі: судді-доповідача Прокопенка О. Б., суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Олександрійської міської ради Кіровоградської області (далі - Міськрада) до державного реєстратора Управління Держгеокадастру в Олександрійському районі Кіровоградської області Донченка Ярослава Олександровича (далі - державний реєстратор), треті особи - ОСОБА_1 , Приватне підприємство «Гео-Кадастровий центр» (далі - ПП «Гео-Кадастровий центр»), про скасування державної реєстрації за касаційною скаргою Міськради на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 9 листопада 2016 року (суддя Жук Р. В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року (судді Богданенко І. Ю., Уханенко С. А., Дадим Ю. М.), УСТАНОВИЛА: У серпні 2016 року Міськрада звернулася до суду з позовом до державного реєстратора, треті особи - ОСОБА_1 , ПП «Гео-Кадастровий центр», про визнання протиправними дій щодо проведення державної реєстрації земельної ділянки та скасування державної реєстрації земельної ділянки площею 0,1200 га, кадастровий номер 3510300000:15:745:0001, що призначена для садівництва та знаходиться на колишніх відвалах Байдаківського вуглерозрізу (біля Сільськогосподарського товариства «Черемшина») у місті Олександрія Кіровоградської області (далі - земельна ділянка). На обґрунтування позовних вимог було зазначено, що державна реєстрація земельної ділянки проведена з порушенням встановленої законом процедури такої державної реєстрації. За доводами позивача, Міськрада як орган місцевого самоврядування є єдиним суб`єктом, який вирішує питання в галузі земельних відносин та передає земельні ділянки комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - ЗК), у тому числі й для ведення садівництва. Позивач вважає, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який був наданий для реєстрації земельної ділянки ОСОБА_1 , не подавався на погодження до відділу архітектури виконавчого комітету Міськради, а заяву на реєстрацію земельної ділянки подано особою, якій дозвіл на розробку проекту відведення не надавався, що виключало можливість проведення державної реєстрації земельної ділянки. Кіровоградський окружний адміністративний суд постановою від 9 листопада 2016 року відмовив у задоволенні позовних вимог. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 подала належні та допустимі документи для реєстрації земельної ділянки, що надало відповідачу законні підстави для проведення спірної реєстрації. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 16 лютого 2017 року скасував постанову суду першої інстанції та закрив провадження в адміністративній справі. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що цей спір не є адміністративним та має вирішуватися в порядку цивільного судочинства. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржувані позивачем дії та рішення відповідача прийняті на підставі юридичних фактів, стосовно яких існує спір, пов`язаний з реалізацією та набуттям фізичною особою права власності на земельну ділянку, до вирішення якого і поза зв`язком з яким не можуть бути розв`язані питання, пов`язані з реєстрацією земельної ділянки. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Міськрада подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 9 листопада 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року й ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог. У касаційній скарзі позивач, крім іншого, наводить доводи про те, що спір у справі має розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 26 квітня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Міськради. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 31 липня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС). Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції. У ході розгляду справи суди встановили, що 23 червня 2015 року ОСОБА_1 звернулася до Міськради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки. Позивач не надав відповідь про результати розгляду цієї заяви. Враховуючи принцип «мовчазної згоди», 4 серпня 2015 року ОСОБА_1 уклала з ПП «Гео-Кадастровий центр» договір № 07/08 з розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Крім того, 6 серпня 2015 року у порядку, передбаченому статтею 118 ЗК, ОСОБА_1 на адресу позивача направила повідомлення про укладення договору про виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки. 22 лютого 2016 року державним реєстратором проведено реєстрацію земельної ділянки відповідно до поданого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва. Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга не підлягає задоволенню. Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань. Вимогами у цій справі є визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва, що пов`язано з порушенням права комунальної власності територіальної громади міста Олександріяіншою особою, за заявою якої проведено таку реєстрацію. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС у чинній редакції, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу. За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин. Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі і обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції. Так, відповідно до статті 172 Цивільного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов`язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом. Відповідно до частин першої та третьої статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Представницькі органи місцевого самоврядування, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами. Частиною п?ятою статті 16 Закону № 280/97-ВР від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради. За змістом статті 12 ЗК до повноважень міських рад у галузі земельних відносин належить розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу. Статтею 118 ЗК визначено порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами. Так, відповідно до частин першої та сьомої цієї статті громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін. У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Згідно з пунктами 107 - 109 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051 року, державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пунктів 49 - 54 цього Порядку. Під час державної реєстрації земельної ділянки здійснюється: державна реєстрація обмежень у використанні земельної ділянки, що існують на момент державної реєстрації земельної ділянки; внесення до Державного земельного кадастру відомостей про обмеження у використанні земель, безпосередньо встановлені законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Державна реєстрація земельної ділянки здійснюється за заявою: особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки у разі її передачі у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи; власника земельної ділянки, користувача земельної ділянки державної чи комунальної власності (у разі поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок) або уповноваженої ними особи; органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування (у разі формування земельних ділянок відповідно державної чи комунальної власності). Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16,якщо позивач не був заявником стосовно оскаржених ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято спірне рішення, здійснено оскаржуваний запис. Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17). Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки державний реєстратор, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію земельної ділянки, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Оскаржуване рішення про державну реєстрацію стосувалося реалізації та набуття третьою особою права власності на земельну ділянку. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції обґрунтовано керувався тим, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме є спором позивача та третьої особи щодо прав на спірну земельну ділянку. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанцій про наявність підстав для закриття провадження в цій справі. Не підлягають задоволенню вимоги касаційної скарги про скасування постанови суду першої інстанції й ухвали суду апеляційної інстанції та ухвалення нового рішення - про задоволення позовних вимог, оскільки прийняття такого рішення можливе лише в разі апеляційного перегляду по суті, який у цій справі не відбувся у зв`язку із закриттям провадження у справі з процесуальних підстав. За правилами частини першої статті 350 КАС у чинній редакції суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Оскільки закриття провадження у цій справі відповідає правильному застосуванню норм матеріального та процесуального права, касаційну скаргу Міськради слід залишити без задоволення, а ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року - без змін. Керуючись статтями 243, 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргуОлександрійської міської ради Кіровоградської області залишити без задоволення.

2. Ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16лютого2017року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко Судді:Н. О. АнтонюкЛ. М. Лобойко С. В. БакулінаН. П. Лященко В. В. БританчукВ. В. Пророк Ю. Л. ВласовЛ. І. Рогач Д. А. ГудимаО. М. Ситнік Ж. М. ЄленінаО. С. Ткачук О. Р. КібенкоВ. Ю. Уркевич В. С. КнязєвО. Г. Яновська