Постанова 4851 № 440/3030/19

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 21 січня 2020 р.Справа № 440/3030/19 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: Головуючого судді: Жигилія С.П., Суддів: Русанової В.Б. , Перцової Т.С. , за участю: секретаря судового засідання - Ващук Ю.О. розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління Держпраці у Полтавській області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18.10.2019 року (суддя Гілава О.В.; м. Полтава;) по справі № 440/3030/19 за позовом Комунального некомерційного підприємства Кременчуцької районної ради "Кременчуцька центральна районна лікарня" до Управління Держпраці у Полтавській області про визнання протиправною та скасування постанови, ВСТАНОВИВ: Позивач - Комунальне некомерційне підприємство Кременчуцької районної ради "Кременчуцька центральна районна лікарня", звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління Держпраці у Полтавській області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 11.07.2019 №ПЛ4342/1836/НП-ФС. Позовні вимоги позивач мотивує тим, що у акті про неможливість проведення інспекційного відвідування від 25.06.2019 №ПЛ4342/1836/НП, який слугував підставою для прийняття спірної постанови, у переліку документів, на які посилається інспектор, вказано Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого Кабінетом Міністрів України від 26.04.2017 №295, який втратив чинність. Зауважує, що інспектором підприємство не повідомлялося про інспекційне відвідування, хоча інформація про засоби зв`язку та місцезнаходження підприємства і матеріалів, що запитувалися під час попередніх спроб проведення протиправної позапланової перевірки, у інспектора праці були в наявності. Вказує, що повідомлення про призначення розгляду справи про накладення на підприємство штрафу на 10:40 11.07.2019 останнє отримало лише 11.07.2019. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року позов Комунального некомерційного підприємства Кременчуцької районної ради "Кременчуцька центральна районна лікарня" - задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Управління Держпраці у Полтавській області про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 11 липня 2019 року №ПЛ4342/1836/НП-ФС. Стягнуто на користь Комунального некомерційного підприємства Кременчуцької районної ради "Кременчуцька центральна районна лікарня" (код ЄДРПОУ 01999342) за рахунок бюджетних асигнувань Управління Держпраці у Полтавській області (код ЄДРПОУ 39777136) судові витрати по сплаті судового збору в сумі 1921,00 грн (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна гривня нуль копійок). Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18.10.2019 та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позовної заяви відмовити. Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що погодження на проведення інспекційного відвідування з питань додержання законодавства про працю не потрібне, звернення громадянина є належною законодавчо визначеною підставою для проведення інспектування, інспекційне відвідування проведено на підставі Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V з урахуванням особливостей, визначених ст. 259 КЗпП України, та міжнародними договорами, зокрема Конвенцій Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці в сільському господарстві, а не на підставі постанови КМУ від 26.03.2017, оскільки вона є нечинною з 14.05.2019. Позивач подав відзив на апеляційну скаргу в якому, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін. Сторони в судове засідання суду апеляційної інстанції не з`явились, про дату, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлені у встановленому законом порядку. Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для вирішення справи, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не визнана судом обов`язковою, колегія суддів визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу у відповідності до ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України. Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав. Судом встановлено, що 20.05.2019 на Урядову гарячу лінію надійшло звернення ОСОБА_1 , яка повідомила, що працює в Кременчуцькій ЦРЛ ( просп. Полтавський, 40 ) на посаді лікаря і звертається зі скаргою на завідуючого лікарні ОСОБА_2 та головного лікаря ОСОБА_3, які вчиняють відносно заявниці психологічний тиск з метою звільнення з посади, оскільки остання є особою передпенсійного віку, ведуть наклепи, зненацька створюють збори з моральної поведінки заявниці (а.с. 36). Вказане звернення направлене Управлінню Держпраці у Полтавській області для розгляду Комунальною бюджетною установою "Обласний контактний центр" та надійшло до управлінні 20.05.2019 (а.с. 36 зі звороту). На підставі Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а також звернення гр. ОСОБА_1 від 20.05.2019 №16-К731/01, начальником Управління Держпраці у Полтавській області С. Щербак прийнято наказ від 10.06.2019 №125П "Про проведення заходів державного контролю", яким наказано провести заходи державного контролю щодо відповідності вимогам законодавства про працю, зокрема, заступнику начальника відділу з питань гігієни та експертизи умов праці Л. Рогізній у діяльності КНП КРР "Кременчуцька центральна районна лікарня" (а.с. 37). 10.06.2019 за номером №1070 заступником начальника Управління Держпраці у Полтавській області Н. Великою оформлено направлення на проведення заходу державного контролю, яким проведення інспекційного відвідування на предмет додержання вимог законодавства про працю у діяльності КНП КРР "Кременчуцька центральна районна лікарня" фактична адреса: Полтавська область, м. Кременчук, проспект Полтавський 40, юридична адреса: Полтавська область, Кременчуцький район, с. Кам`яні Потоки, вул. Центральна, 436, доручено заступнику начальника відділу з питань гігієни та експертизи умов праці Л. Рогізній (а.с. 38). При здійсненні спроби 19.06.2019 провести інспектування підприємства, інспектор праці Л. Рогізна не була допущена до інспектування, про що складено відповідний акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 25.06.2019 (а.с. 39-40). За змістом листа КНП КРР "Кременчуцька центральна районна лікарня" від 19.06.2019 №01-21/1465 фактично підставою для не допуску інспектора до інспектування стала відсутність погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю) або відповідного державного колегіального органу, на проведення позапланового заходу зі здійснення державного нагляду в Кременчуцькій ЦРЛ (а.с. 41). Листом від 24.06.2019 №02-12/4131 Управління Держпраці у Полтавській області у відповідь на лист підприємства від 19.06.2019 №01-21/1465 проінформувало останнє, що при здійсненні Держпраці та її територіальними органами, в тому числі даним управлінням, заходів державного контролю обов`язковим для застосування є не увесь Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а лише вимоги статей, перелічені в частині п`ятій статті 2 цього Закону (а.с. 42). На підставі акту про неможливість проведення інспекційного відвідування від 25.06.2019 Управлінням Держпраці у Полтавській області рішенням від 27.06.2019 №ПЛ4342/1836/НП призначено розгляд справи про накладення штрафу відповідно до частини 2 статті 265 КЗпП України на КНП КРР "Кременчуцька центральна районна лікарня" за створення перешкод в частині ненадання інформації для проведення інспекційного відвідування на 11.07.2019 в управлінні за адресою: м. Полтава, вул. Пушкіна, 119 (а.с. 43). Вказане рішення про розгляд справи про накладення штрафу направлялося на адресу позивача листом від 01.07.2019 №02-12/4278 та отримане останнім 08.07.2019 (а.с. 44, 44 зі звороту). За змістом протоколу розгляду справи про накладення штрафу, на розгляд справи уповноважена особа підприємства не прибула, до моменту розгляду до управління клопотань від підприємства про розгляд справи без його участі не надходило (а.с. 45). За результатами розгляду справи про накладення штрафу 11.07.2019 начальником Управління Держпраці у Полтавській області С. Щербак прийнято постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ПЛ4342/1836/НП-ФС, якою на підприємство накладено штраф у розмірі 12519,00 грн (а.с. 46). Позивач, не погодившись з прийнятою постановою, оскаржив її до суду. Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що посадовою особою відповідача було незаконно вчинено спробу здійснити позаплановий захід державного контролю діяльності позивача за відсутності погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такого позапланового заходу. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів виходить з такого. Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному КМУ. Згідно з пунктом 1 «Положення про Державну службу України з питань праці», затвердженого постановою КМУ від 11.02.2015 №96 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Положення №96) державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. За змістом підпункту 6 пункту 4 Положення № 96 Держпраці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю. Пунктом 7 Положення №96 передбачено, що Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи. Як слідує з положень пункту 1 частини другої статті 2 КАС у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №877-V). Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону №877-V). Згідно з частиною п`ятою вказаної вище статті Закону №877-V зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону. Тлумачення цієї норми вказує на те, що органи державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення в першу чергу повинні ураховувати особливості правового регулювання, визначені законами у відповідній сфері та міжнародними договорами, одночасно звертаючи увагу на правила перелічені в частині п`ятій статті 2 Закону №877-V та, якщо певні правовідносини не врегульовані законами у відповідній сфері та міжнародними договорами звертатись до інших норм Закону № 877-V. Статтею 6 Закону №877-V визначено, що підставою для здійснення позапланового заходу є, зокрема звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону (частина друга статті 6 Закону №877-V). Закону, який би регулював правовідносини зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері дотримання законодавства про працю та зайнятість населення на цей час немає, а тому спеціальним законодавчим актом, який регулює ці правовідносини є Закон №877-V незважаючи на те, що він регулює правовідносини зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності для багатьох органів контролю. Аналогічна позиція, викладена в постанові Верховного Суду від 31 січня 2019 року у справі №809/799/17. На виконання вимог статті 259 КЗпП Постановою №295 затверджено Порядок №295, який визначав процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування). Пунктом 2 Порядку № 295 передбачено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань. Процедура здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю, визначена Порядком №295. Відповідно до пункту 2 Порядку №295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів. Підстави проведення інспекційного відвідування встановлені в пункті 5 Порядку №295. Відповідно до підпункту 1 пункту 5 Порядку №295 інспекційні відвідування проводяться, зокрема, за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю. Разом з тим, потрібно зауважити, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі №826/8917/17 (далі - Судове рішення) Постанову №295 визнано нечинною. Так, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов правового висновку про те, що Порядком №295, затвердженими оскаржуваною постановою безпідставно поширено норми міжнародних Конвенцій на відносини, які такими Конвенціями не регулюються. Не розмежовано коло суб`єктів господарювання, на яких розповсюджуватиметься зазначений порядок контролю, з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією міжнародної організації праці №81 1947 року «Про інспекцію праці у промисловості і торгівлі», ратифікованою Законом «Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці N 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі №1985-IV від 08 вересня 2004 року (далі - Конвенція №81) та Конвенцією Міжнародної організації праці №129 1969 року «Про інспекцію праці в сільському господарстві» (далі - Конвенція №129), та коло суб`єктів господарювання, під час перевірки яких не застосовуватимуться такі особливості, а перевірки здійснюватимуться відповідно до вимог Закону №877-V. Відповідно до статті 325 КАС постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття. Згідно частини другої статті 265 КАС нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду. Таким чином, Постанова №295 втратила чинність 14.05.2019 з моменту набрання законної сили Судовим рішенням Шостого апеляційного адміністративного суду. У зв`язку з цим колегія суддів зазначає, що приписи Порядку №295 не можуть застосовуватися до спірних правовідносин, оскільки він не був чинний на момент проведення інспекційного відвідування позивача. Отже, наведене свідчить, що на момент проведення заходу державного контролю Комунального некомерційного підприємства Кременчуцької районної ради "Кременчуцька центральна районна лікарня" (11.06.2019-25.06.2019) відповідач повинен був проводити таку перевірку відповідно до вимог Закону №877-V. З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем було незаконно здійснено захід державного нагляду (контролю), який не може породжувати для суб`єкта господарювання жодних правових наслідків, оскільки на момент призначення (10.06.2019) проведення інспекційного відвідування Комунального некомерційного підприємства Кременчуцької районної ради "Кременчуцька центральна районна лікарня" у період з 11.06.2019-25.06.2019 чинними законами України не було передбачено для органів Держпраці повноважень здійснювати заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі проведення інспекційних відвідувань. В апеляційній скарзі відповідач посилається на те, що інспекційне відвідування було проведено не на підставі постанови КМУ № 295 від 26.04.2017, а на підставі Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V з урахуванням особливостей, визначених ст. 259 КЗпП України, та міжнародними договорами, зокрема Конвенцій Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці в сільському господарстві. Колегія суддів відхиляє вказані доводи відповідача, оскільки, як вже було зазначено, Законом № 877-V передбачено проведення заходів державного контролю у формі позапланових перевірок. Посилання Управління на положення Конвенції №81 та Конвенції №129, як підстави для проведення інспекційного відвідування є безпідставними, оскільки дія цієї Конвенції поширюється на промислові підприємства, а дія Конвенції №129 поширюється на підприємства, які займаються обробкою землі, тваринництвом, включаючи розведення худоби і догляд за нею, лісовим господарством, садівництвом, первинною переробкою продуктів сільського господарства землекористувачем, чи будь-якими іншими видами сільськогосподарської діяльності. Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до абз. 6 ч. 2 ст. 265 КЗпП України передбачено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні - у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення. Оскільки проведення заходу державного контролю у формі інспекційного відвідування здійснено у спосіб та в порядку не передбаченому чинним законодавством України, що є самостійною підставою для визнання перевірки (інспекційного відвідування) незаконною та не може породжувати виникнення законних підстав для застосування до суб`єкта господарювання штрафу за створення перешкод у її проведенні, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що винесена на підставі акту про неможливість проведення інспекційного відвідування від 25.06.2019 постанова про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами Управління Держпраці у Полтавській області від 11.07.2019 №ПЛ4342/1836/НП-ФС є протиправною та підлягає скасуванню. У відповідності до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права. Доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи. Керуючись ст.ст. 229, 241, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України суд, - П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Управління Держпраці у Полтавській області залишити без задоволення. Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18.10.2019 року по справі № 440/3030/19 залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. Головуючий суддя (підпис)С.П. Жигилій Судді(підпис) (підпис) В.Б. Русанова Т.С. Перцова Повний текст постанови складено 27.01.2020 року