Постанова КАС ВС № 383/468/17(2-а/383/25/17)

ПОСТАНОВА Іменем України 16 січня 2020 року Київ справа №383/468/17(2-а/383/25/17) адміністративне провадження №К/9901/22913/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд): cудді-доповідача - Радишевської О.Р., суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А. розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №383/468/17 (2а-383/25/17) за позовом ОСОБА_1 до Бобринецької районної ради Кіровоградської області, за участю третьої особи - Бобринецької районної державної адміністрації - про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Бобринецького районного суду Кіровоградської області від 01 серпня 2017 року, ухвалену в складі: головуючого судді Замши О.В., та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року, постановлену в складі: головуючого судді Чабаренко С.В., суддів Баранник Н.П., Щербака А.А., УСТАНОВИВ: І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Бобринецької районної ради Кіровоградської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Бобринецької районної державної адміністрації - із вимогами: 1.1. визнати протиправною бездіяльність Бобринецької районної ради Кіровоградської області щодо неоприлюднення проєкту рішення XI сесії Бобринецької районної ради VII скликання «Про передачу бюджетних установ (об`єктів спільної власності територіальних громад сіл та міста району), їхніх приміщень та майна в тимчасове користування Бобринецькій міській раді терміном на один рік» за 20 робочих днів до дати його розгляду 16 червня 2017 року; 1.2. скасувати рішення XI сесії Бобринецької районної ради VII скликання «Про передачу бюджетних установ (об`єктів спільної власності територіальних громад сіл та міста району), їхніх приміщень та майна в тимчасове користування Бобринецькій міській раді терміном на один рік» від 16 червня 2017 року №224.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що всупереч вимогам статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» відповідач не оприлюднив прийнятий ним на XI сесії проєкт рішення «Про передачу бюджетних установ (об`єктів спільної власності територіальних громад сіл та міста району), їхніх приміщень та майна в тимчасове користування Бобринецькій міській раді терміном на один рік». ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи 3. 16 червня 2017 року на XI сесії Бобринецької районної ради VII скликання було прийняте рішення №224 «Про передачу бюджетних установ (об`єктів спільної власності територіальних громад сіл та міста району), їхніх приміщень та майна в тимчасове користування Бобринецькій міській раді строком на один рік».

4. Проєкт рішення «Про передачу бюджетних установ (об`єктів спільної власності територіальних громад сіл та міста району), їхніх приміщень та майна в тимчасове користування Бобринецькій міській раді строком на один рік» був розроблений депутатами Бобринецької районної ради на спільному засіданні комісій ради 12 червня 2017 року як альтернативний проєкт, розроблений Бобринецькою районною державною адміністрацією, яким передбачалося передача бюджетних установ (об`єктів спільної власності територіальних громад сіл та міста району), їхніх приміщень та майна у власність Бобринецькій міській раді.

5. Як установили суди попередніх інстанцій, проєкт рішення «Про передачу бюджетних установ (об`єктів спільної власності територіальних громад сіл та міста району), їхніх приміщень та майна в тимчасове користування Бобринецькій міській раді строком на один рік» у порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», опублікований не був.

6. Уважаючи, що неопублікування вказаного проєкту становить протиправну бездіяльність, що порушує його права, позивач звернувся до суду. ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

7. Постановою Бобринецького районного суду Кіровоградської області від 01 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

8. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що для того, щоб особі було надано судовий захист, суд має установити, чи дійсно особа має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

9. Оцінивши доводи позивача, якими він обґрунтовував позов, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що в спірних правовідносинах відповідачем не було порушено суб`єктивних прав позивача, захист яких міг би відбутися в спосіб, обраний позивачем у позовній заяві. IV. Провадження в суді касаційної інстанції

10. У касаційній скарзі позивач, стверджуючи про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким адміністративний позов задовольнити.

11. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що висновки судів попередніх інстанцій про те, що бездіяльність відповідача щодо неоприлюднення проєкту рішення від 16 червня 2017 року №224 не порушує його суб`єктивних прав є безпідставними.

12. Позивач доводить, що рішення Бобринецької районної ради від 16 червня 2017 року №224 стосується комунального майна, а тому він як член відповідної територіальної громади має право володіти повною та об`єктивною інформацією про обставини чи наміри розпорядження ним.

13. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій повно та всебічно встановили обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування оскаржуваних судових рішень немає.

14. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. 15. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України. 16. 14 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

17. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Білоуса О.В., суддів Бевзенка В.М., Желтобрюх І.Л.

18. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30 травня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

19. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А. V. Джерела права та акти їхнього застосування

20. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

22. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

23. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

24. Засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР).

25. Відповідно до частини другої статті 10 Закону №280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

26. Згідно з частиною першою статті 25 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

27. Частиною першою статті 59 Закону №280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

28. Відповідно до частини XI статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проєкти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проєкти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

29. В актах і проєктах актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування не може бути обмежено доступ до інформації про витрати чи інше розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним чи комунальним майном, у тому числі про умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримують ці кошти або майно, а також до іншої інформації, обмеження доступу до якої заборонено законом.

30. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації визначено у Законі України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі - Закон №2939-VI ).

31. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 15 Закону №2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проєкти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

32. Частиною третьою статті 15 Закону №2939-VI передбачено, що проєкти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

33. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 24 Закону №2939-VI відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні в неоприлюдненні інформації відповідно до статті 15 цього Закону.

34. Відповідно до частини другої статті 24 Закону № 2939-VI особи, на думку яких їхні права та законні інтереси порушені розпорядниками інформації, мають право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди в порядку, визначеному законом. VI. Позиція Верховного Суду

35. Аналіз наведених норм чинного законодавства дає підстави для висновку, що органи місцевого самоврядування як розпорядники публічної інформації зобов`язані оприлюднювати проєкти нормативно-правових актів та інших рішень, що підлягають обговоренню, не пізніше як за 20 робочих днів до дати їхнього розгляду з метою прийняття.

36. Порушення цих вимог є підставою для притягнення винної особи до відповідальності у вигляді відшкодування матеріальної та моральної шкоди особі, на думку якої її права та законні інтереси порушені розпорядниками інформації.

37. Проте недотримання органом місцевого самоврядування як розпорядником публічної інформації вимог щодо оприлюднення проєктів рішень не може бути самостійною підставою для визнання відповідного нормативно-правового акта чи іншого рішення органу місцевого самоврядування протиправним і його скасування.

38. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

39. Відповідно до частини першої статті 6 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

40. Аналогічні за змістом положення містяться у частині першій статті 2, частині першій статті 5 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).

41. Зміст указаних норм процесуального закону дає підстави для висновку, що особа має право звернутися до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб`єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

42. Керуючись завданням адміністративного судочинства, задоволені в адміністративному судочинстві можуть бути вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

43. Отже, у розумінні КАС України, захист прав, свобод та інтересів осіб завжди передбачає наявність встановленого судом факту їхнього порушення. Таким чином, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд установлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-владних правовідносинах, що виникли між ним і позивачем.

44. Обставини, на які посилається позивач, не свідчать про порушення з боку суб`єкта владних повноважень права позивача на участь у місцевому самоврядуванні. Також відсутні докази перешкод для позивача та інших членів територіальної громади взяти участь у громадських обговореннях.

45. За такого правового врегулювання та обставин справи Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо недоведення позивачем того факту, що оскаржуване рішення відповідача призвело до виникнення правових наслідків, які б свідчили про порушення прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів позивача або членів територіальної громади.

46. Отже, правильними є висновки судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.

47. З урахуванням викладеного, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відмову в задоволенні позовних вимог.

48. Положеннями частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

49. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

50. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

51. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій в цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні. VII. Судові витрати

52. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

53. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

54. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

55. Постанову Бобринецького районного суду Кіровоградської області від 01 серпня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року в справі №383/468/17 (2а-383/25/17) залишити без змін.

56. Судові витрати не розподіляються.

57. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена. Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська Судді: О.В. Кашпур С.А. Уханенко