Постанова КАС ВС № 392/1004/17(2-а/392/96/17)

ПОСТАНОВА Іменем України 23 жовтня 2019 року м. Київ справа №392/1004/17(2-а/392/96/17) адміністративне провадження №К/9901/53861/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А,, Стародуба О.П. розглянув у письмовому провадженні касаційну скаргу Новогригорівської сільської ради Маловисківського району Кіровоградської області на постанову Маловисківського районного суду Кіровоградської області від 13 грудня 2017 року (суддя Кратко Д.М.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року (колегія у складі суддів: Чепурнов Д.В., Мельник В.В., Сафронов С.В.) у справі №392/1004/17 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 до Новогригорівської сільської ради Маловисківського району Кіровоградської області про визнання протиправним та скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії. І. РУХ СПРАВИ 1. 03.07.2017 ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_6 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_5 , ОСОБА_11 , ОСОБА_8 звернулися до Новогригорівської сільської ради Маловисківського району Кіровоградської області з позовом до Новогригорівської сільської ради Маловисківського району Кіровоградської області.

2. Позивачі просили суд: - визнати протиправним та скасувати рішення від 23.05.2017 № 102 Новогригорівської сільської ради про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства; - зобов`язати Новогригорівську сільську раду ОСОБА_1 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_12 , ОСОБА_8 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства в розмірах не більше 2,0 гектара.

3. Постановою Маловискіського районного суду Кіровоградьскої області від 13.12.2017, залишеною без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15.05.2018, позов задоволено частково: (1) визнано протиправним та скасовано рішення від 23.05.2017 № 102 Новогригорівської сільської ради «Про безоплатне отримання у власність земельної ділянки із земель комунальної власності для ведення особистого селянського», зі змінами внесеними рішенням від 14.07.2017 № 108 Новогригорівської сільської ради «Про внесення змін до рішення сільської ради від 23.05.2017 № 102 «Про безоплатне отримання у власність земельної ділянки із земель комунальної власності для ведення особистого селянського» в частині відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності для ведення особистого селянського господарства в межах села Новоолександрівка, наступним громадянам: ОСОБА_1 , ОСОБА_6 , ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_5 ; (2) зобов`язано Новогригорівську сільську раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 , ОСОБА_6 , ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , ОСОБА_11 , ОСОБА_16 , ОСОБА_9 , ОСОБА_5 від 28.02.2017, разом із додатковим клопотанням від 24.04.2017 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, у порядку та строки, передбачені статтею 118 Земельного кодексу України та прийняти відповідне рішення; (3) в задоволенні решти позовних вимог відмовлено. 4. 20.06.2018 Новогригорівська сільська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу. Просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, прийняти нове, яким в позові відмовити.

5. Ухвалою Верховного Суду від 14.08.2018 відкрито касаційне провадження. IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Позивачі звернулися до Новогригорівської сільської ради з клопотанням від 28.02.2017 та додатковим клопотанням від 24.04.2017 про надання безоплатно у власність земельних ділянок із земель комунальної (державної) власності у межах норм безоплатної приватизації для особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га, розташованої в с. Новоолександрівка, в адміністративних межах Новогригорівської сільської ради та просили надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

7. Рішенням Новогригорівської сільської ради від 14.03.2017 № 96 відтерміновано вирішення питання надання дозволу на безоплатне отримання у власність земельних ділянок в межах села Новоолександрівка, у зв`язку з невідповідністю даного клопотання вимогам ч. 6 ст. 118 ЗК України, а саме в наданому плані - схемі розташування земельної ділянки має місце невідповідність масштабу та якості доданих графічних матеріалів, що не дозволяє визначити місце розташування земельної ділянки по визначенню до навколишньої території. В пункті 2 цього рішення вказано, що розгляд даного питання відкладено до визначення призначення вказаної в клопотаннях земельної ділянки, обговоривши дане питання на громадських слуханнях.

8. Крім того, рішенням Новогригорівської сільської ради від 14.03.2017 № 94 внесено зміни до п. 1 рішення сільської ради від 25.12.2012 № 102 «Про продовження терміну використання наявної містобудівної документації села Новогригорівка», а саме оновити та внести зміни до генерального плану села Новогригорівка, розробити план зонування території, розробити генеральні плани та зонінги населених пунктів Новопетрівка та Новоолександрівка.

9. Рішенням від 23.05.2017 № 102 Новогригорівської сільської ради «Про безоплатне отримання у власність земельної ділянки із земель комунальної власності для ведення особистого селянського» за наслідками розгляду заяв громадян, в тому числі і позивачів, було відмовлено у наданні дозволу у зв`язку з невідповідністю місця розташування об`єктів вимогам Законів України, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, громадянам. Підстава відмови - станом на 2015 рік значна кількість земель зазначених в графічних матеріалах до заяв громадян віднесена до категорії земель житлової та громадської забудови, тобто місце знаходження ділянок не відповідає вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Пунктом 2 скасовано рішення від 14.03.2017 № 96.

10. Рішенням № 108 від 14.07.2017 Новогригорівської сільської ради були внесені зміни до п. 1 резолютивної частини рішення від 23.05.2017 № 102 та було викладено його в наступній редакції: «Відмовити у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності для ведення особистого селянського господарства в межах села Новоолександрівка».

11. У довідці Новогригорівської сільської ради від 23.05.2017 № 102 про склад земель в межах села Новоолександрівка, зазначено, що станом на 2015 рік значна кількість земель зазначених в графічних матеріалах до заяв вищезазначених громадян віднесена до категорії земель житлової та громадської забудови.

12. У довідці Новогригорівської сільської ради від 21.03.2017 № 44-03, № 45-03 зазначено, що протягом 2016 року земельні ділянки в межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства в межах території сільської ради не надавались. Ділянки, які б були передані в оренду також відсутні. Земельними ділянками користуються жителі Новоолександрівка та жителі території АДРЕСА_1 ради.

13. Згідно з довідкою Новогригорівської сільської ради від 16.06.2017 № 94-03 на зазначених позивачами графічних матеріалах. Земельними ділянками користуються громадяни, земельні ділянки яких відображені в книзі господарського обліку. Ці громадяни сплачують земельний податок.

14. Про фактичне користування іншими громадянами земельними ділянками, які відображені в графічних матеріалах до клопотань заявників, вказано і у Висновку земельної комісії (від 22.05.2017) Новогригорівської сільської ради про проведення інвентаризації використання земельних ділянок та території села Новоолександріївка. Змінити цільове призначення і надати зазначені масиви для ведення особистого селянського господарства сільською радою не можливо. У зв`язку з тим, що відсутня повна інформація про власників -спадкоємців земельних ділянок, відносно яких в 2009 році приймались рішення, генеральний план знаходиться на стадії розроблення, відсутня нумерація будинків, у громадян відсутні проустановчі документи на будинки та земельні ділянки, на земельних ділянках, зазначених в заявах громадян, що надійшли до сільської ради мають місце і землі житлової та громадської забудови, - надання у власність земельних ділянок проводити після затвердження генерального плану населеного пункту та встановлення їхнього цільового призначення.

15. У відповідь на запит позивача ОСОБА_1 , Новогригорівська сільська рада листом від 16.06.2017 № 94-03 зазначила перелік громадян та розмір земельних ділянок, які користуються земельними ділянками, зазначеними в графічних матеріалах, поданих ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_6 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_5 , ОСОБА_11 , ОСОБА_8 Надано докази про сплату цими користувачами земельного податку.

16. Згідно план-схеми місця розташування земельної ділянки 1,5 га гр. ОСОБА_1 , у користуванні знаходяться земельні ділянки ОСОБА_17 - 0, 68 га, ОСОБА_18 - 0,44 га, ОСОБА_19 - 0,41 га.

17. Згідно план-схеми місця розташування земельної ділянки 2 га гр. ОСОБА_10 , у користуванні знаходяться земельні ділянки ОСОБА_20 - 0, 41 га, ОСОБА_21 - 0,32 га, ОСОБА_22 - 0,47 га, ОСОБА_23 - 0,42 га.

18. Згідно план-схеми місця розташування земельної ділянки 2 га гр. ОСОБА_4 , у користуванні знаходяться земельні ділянки ОСОБА_24 - 0, 41 га, ОСОБА_25 - 0,50 га, ОСОБА_26 - 0,47 га,

19. Згідно план-схеми місця розташування земельної ділянки 2 га гр. ОСОБА_27 , у користуванні знаходяться земельні ділянки ОСОБА_28 - 0, 49 га, ОСОБА_25 - 0,25 га, ОСОБА_25 - 0,35 га, ОСОБА_26 - 0,50 га, ОСОБА_29 - 0,42 га.

20. Згідно план-схеми місця розташування земельної ділянки 2 га гр. ОСОБА_8 , у користуванні знаходяться земельні ділянки ОСОБА_24 - 0, 42 га, ОСОБА_30 - 0,24 га, ОСОБА_30 - 0,41 га, ОСОБА_24 - 0, 43 га.

21. Згідно план-схеми місця розташування земельної ділянки 2 га гр. ОСОБА_11 , у користуванні знаходяться земельні ділянки ОСОБА_18 - 0, 47 га, ОСОБА_31 - 0,51 га.

22. Згідно план-схеми місця розташування земельної ділянки 2 га гр. ОСОБА_6 , у користуванні знаходяться земельні ділянки ОСОБА_26 - 0, 50 га, ОСОБА_24 - 0,47 га, ОСОБА_32 - 0,24 га, ОСОБА_33 - 0,47 га.

23. Згідно план-схеми місця розташування земельної ділянки 2 га гр. ОСОБА_5 , у користуванні знаходяться земельні ділянки ОСОБА_33 - 0, 47 га, ОСОБА_34 - 0,30 га, ОСОБА_26 - 0,43 га. ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

24. Позивачі свої вимоги обґрунтовували тим, що в оскаржуваному рішенні не вказано мотивованих підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність зазначеної на графічному матеріалі. Причиною відмови відповідач лише зазначає про те, що значна кількість земель зазначених в графічних матеріалах до заяв вищезазначених громадян віднесена до категорії земель житлової та громадської забудови.

25. При цьому, рішенням Новогригорівської сільської ради від 14.07.2017 № 108 були внесені зміни до оскаржуваного рішення від 23.05.2017 № 102, яким було змінено його резолютивну частину, де зазначено «відмовити в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності для ведення особистого селянського господарства в межах села Новоолександрівка. Проте первісна редакція рішення № 102 від 23.05.2017 передбачала «відмовити у наданні дозволу на безплатне отримання у власність земельної ділянки із земель комунальної власності для ведення особистого селянського господарства в межах села Новоолександрівка у зв`язку з невідповідністю місця розташування об`єктів вимогам законів України, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів».

26. Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що земельними ділянками, зазначеними позивачами графічних матеріалах для відведення, фактично користуються інші громадяни. Громадяни, які фактично користуються земельними ділянками також подавали заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою. Станом на час звернення позивачів із заявами до сільської ради про відведення у власність земельних ділянок, генеральний план населеного пункту перебував на стадії розроблення. У наданні дозволів на розробку проекту землеустрою було відмовлено на підставі ч. 6 ст. 118 ЗК України, а саме у зв`язку з тим, що земельні ділянки, вказані в графічних матеріалах позивачів, входять також земельні ділянки, які використовуються мешканцями села та не надано погодження землекористувачів. ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

27. Задовольняючи позов частково суди виходили з того, що в оскаржуваному рішенні відповідач посилається на довідку про склад земель в межах села, в якій зазначено, що значна кількість земель, зазначених в графічних матеріалах доданих до заяв позивачів, віднесена до категорії земель житлової та громадської забудови. При цьому в рішенні зазначено, що місцезнаходження земельних ділянок не відповідає вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

28. Відповідач не надав доказів, що земельні ділянки, на які позивачі просили надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, перебувають у користуванні інших громадян. Ця обставина не може бути підтверджена чеками про сплату земельного податку та відповідними рішеннями сільської ради, оскільки з них не можливо встановити, що земельні ділянки, на які позивачі просили надати їм дозвіл на розроблення проекту землеустрою, перебувають у користуванні інших громадян.

29. При прийнятті оскаржуваного рішення не було встановлено невідповідність місць розташування об`єктів вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, оскільки відповідачем вживаються заходи щодо здійснення робіт з обліку земельних ділянок на території сільської ради та розроблення генерального плану. V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

30. Відповідач у касаційній скарзі просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції з тих самих підстав, що суди надали неправильну оцінку обставинам справи, внаслідок чого неправильно застосували норми права. А саме, суди не взяли до уваги те, що на земельних ділянках, вказаних в графічних матеріалах доданих до клопотань, знаходяться земельні ділянки, якими фактично користуються жителі даної територіальної громади. На даний час виготовлений генеральний план та зонінг села Новоолександріївка, з якого видно, що бажані до відведення земельні ділянки в цілому або частково входять до санітарно-захисної зони кладовища.

31. Позивачі заперечень на касаційну скаргу не подали. VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

32. Верховний Суд оцінив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги.

33. Судами обох інстанцій встановлено, що підставою відмови позивачам в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок є невідповідність місцезнаходження земельних ділянок вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів і фактично бажані до відведення земельні ділянки перебувають у користуванні інших громадян. Зазначені обставини орган місцевого самоврядування доводив відсутністю на той час розробленого та затвердженого генерального плану населеного пункту та документами, які підтверджують фактичне використання цих ділянок іншими громадянами.

34. Отже, основним питанням, яке постало перед судами попередніх інстанцій, було надання оцінки підставам відмови у наданні позивачам дозволу на розробку проектів землеустрою.

35. Надаючи правову оцінку цим обставинам, суди дійшли висновку про протиправність та скасування рішення сільської ради, яким відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

36. Колегія суддів Верховного Суду з цим висновком не погоджується.

37. Згідно з частиною 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб).

38. Частиною 7 статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: - невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів; - невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; - невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

39. З матеріалів справи вбачається, що станом на час відмови Новогригорівською сільською радою генеральний план населених пунктів перебував на стадії розроблення, а старі генплани на село Новопетрівка та Новоолексадрівка не збереглися, йдеться у Висновку земельної комісії сільської ради, складеному 22.05.2017.

40. Положеннями ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" установлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Тому діяльність органу місцевого самоврядування із планування території відповідного населеного пункту, внесення змін до генерального плану є виконанням встановлених законом владних управлінських функцій, спрямована на забезпечення інтересів громади.

41. Відповідно до статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Невід`ємною частиною генерального плану населеного пункту є план земельно-господарського устрою цього населеного пункту. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. Експертизі містобудівної документації на місцевому рівні підлягають виключно генеральні плани міст.

42. Таким чином, місце розташування земельних ділянок повинно відповідати генеральному плану населеного пункту. На його основі розробляються план зонування території. Зазначена документація розробляється відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". У разі невідповідність місця розташування об`єкта (земельної ділянки) генеральному плану, не безпідставним буде стверджувати, що йдеться про невідповідність місця розташування об`єкта вимогам Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

43. Разом з тим у частині 3 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" зазначено, що у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.

44. З аналізу наведеної норми вбачається, що цим Законом встановлено обставину, що є перешкодою для передачі (надання) земельних ділянок. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою є одним з етапів надання земельних ділянок у власність.

45. Законом не заборонено вносити зміни до генерального плану населеного пункту у разі коли вже раніше було надано дозвіл на розробку проектів землеустрою на земельні ділянки, що розташовані у межах території, якої торкаються зміни. Проте в даному разі генеральний план населених пунктів ще не був затверджений, тому й дозволи на розробку проектів землеустрою відповідачем не надавались з тим, щоб завершити облік та упорядкування земель, визначити їхнє цільове призначення.

46. Суд вважає, що за таких обставин сільська рада мала законні підстави стверджувати про невідповідність місця розташування земельних ділянок вимогам закону.

47. Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

48. Оскільки доводи касаційної скарги про порушення норм матеріального та процесуального права знайшли підтвердження під час касаційного перегляду, Суд дійшов висновку, що відповідні судові рішення суду першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню з ухваленням нового судового рішення - про відмову в задоволенні позову.

49. Оскільки скаржник є суб`єктом владних повноважень судові витрати за подання касаційної скарги розподілу не підлягають. Керуючись ст.ст.139, 243, 341, 354 КАС України, Суд, - ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Новогригорівської сільської ради Маловисківського району Кіровоградської області задовольнити.

2. Постанову Маловисківського районного суду Кіровоградської області від 13 грудня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року скасувати.

3. Ухвалити нове рішення. В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю. Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає. Суддя Кравчук В.М. Суддя Єзеров А.А. Суддя Стародуб О.П.