Постанова Велика Палата ВС № 526/2339/17-ц

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 13 березня 2019 року м. Київ Справа № 526/2339/17 Провадження № 14-571цс18 Велика Палата Верховного Суду у складі: судді-доповідача СитнікО. М., суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., учасники справи: позивач - ОСОБА_3, відповідач - Департамент охорони здоров'я Полтавської обласної державної адміністрації (далі - Департамент), розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Апеляційного суду Полтавської області від 21 березня 2018 року у складі колегії суддів Лобова О. А., Дорош А. І., Триголова В. М. у справі за позовом ОСОБА_3 до Департаменту про зобов'язання вчинити дії та УСТАНОВИЛА: У листопаді 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, у якому просив зобов'язати Департамент визнати за наявними документами факт настання інвалідності по зору з дитинства та змінити йому причину інвалідності на «особу з інвалідністю з дитинства» з метою отримання соціальної допомоги. На обґрунтування заявлених вимог посилався, що він не згодний з рішенням Полтавського обласного центру медико-соціальної експертизи (далі - Полтавський ОЦ МСЕК), яким йому встановлена друга група інвалідності по зору з 27 червня 2016 року. Вважав, що відмова Департаменту встановити йому за наявними у нього документами групу інвалідності з дитинства позбавила його соціальної допомоги. Ухвалою Гадяцького районного суду Полтавської області від 06 лютого 2018 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статі 255 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України). Роз'яснено ОСОБА_3 право звернення з цим позовом до Полтавського окружного адміністративного суду. Постановою Апеляційного суду Полтавської області від 21 березня 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишено без задоволення. Ухвалу Гадяцького районного суду Полтавської області від 06 лютого 2018 року залишено без змін. Суди першої й апеляційної інстанцій керувалися тим, що предметом заявленого позову є оскарження рішення Полтавського ОЦ МСЕК та бездіяльності Департаменту з ненадання документів, необхідних для встановлення інвалідності, що відповідно до пунктів 1, 9 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. У квітні 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просив скасувати постанову апеляційного суду, передати справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції або прийняти нове рішення. Доводи, наведені в касаційній скарзі Касаційну скаргу мотивовано тим, що суд не з'ясував зміст позовних вимог та зробив помилковий висновок, що позов не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства. Ухвалою Верховного Суду у складі Касаційного цивільного суду від 30 серпня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 01 листопада 2018 року справу призначено до судового розгляду, ухвалою від 28 листопада 2018 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 ЦПК України, яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції. Ухвалою ВеликоїПалати Верховного Суду від 04 грудня 2018 року справу прийнято для продовження розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами, у порядку письмового провадження. Позиція Великої Палати Верховного Суду Велика Палата Верховного Суду, заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, вважає, що касаційна скарга не може бути задоволена з огляду на таке. Згідно з положеннями частини другої статті 389 ЦПК України підставою касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності й спеціалізації та визначається законом. За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення. Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ. Встановлено, що рішенням Полтавського ОЦ МСЕК ОСОБА_3 встановлена друга група інвалідності по зору з 27 червня 2016 року від загального захворювання безтерміново. У зв'язку з відмовою Департаменту встановити йому за наявними у нього документами групу інвалідності з дитинства для надання соціальної допомоги, ОСОБА_3звернувся до суду з позовом до Департаменту про зобов'язання вчинити дії. За загальним правилом, передбаченим у пунктах 1, 3 частини першої статті 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом), суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. Частиною першою статті 19 ЦПКУкраїни в редакції від 03 жовтня 2017 року визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин, якщо інший порядок їх розгляду не передбачено законом. При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб'єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. Згідно з частиною першою статті 5 КАС України (у редакції від 03 жовтня 2017 року) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю. Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) визначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності (пункт 1 частини другої статті 17 КАС України у вказаній редакції). Аналогічне положення закріплено у пункті 1 частини першої статті 19 КАС України у редакції від 03 жовтня 2017 року. Отже, юрисдикція адміністративного суду поширюється на публічно-правові спори, ознаками яких є не лише спеціальний суб'єктний склад (хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції), але й спеціальні підстави виникнення, пов'язані з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Відповідно до статті 2 Закону України від 21 березня 1991 року № 875-XII «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» інвалідом є особа зі стійким розладом функцій організму, що при взаємодії із зовнішнім середовищем може призводити до обмеження її життєдіяльності, внаслідок чого держава зобов'язана створити умови для реалізації нею прав нарівні з іншими громадянами та забезпечити її соціальний захист. Інвалідність як міра втрати здоров'я визначається шляхом експертного обстеження в органах медико-соціальної експертизи центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я (стаття 3 зазначеного Закону). Згідно зі статтею 7 Закону України від 06 жовтня 2005 року № 2961-IV «Про реабілітацію інвалідів в Україні» медико-соціальна експертиза повнолітніх осіб проводиться медико-соціальними експертними комісіями. Залежно від ступеня стійкого розладу функцій організму, зумовленого захворюванням, травмою (її наслідками) або вродженими вадами, та можливого обмеження життєдіяльності при взаємодії із зовнішнім середовищем внаслідок втрати здоров'я особі, визнаній інвалідом, встановлюється перша, друга чи третя група інвалідності. Також визначається причина інвалідності та час її настання. Проведення медико-соціальної експертизи хворим, що досягли повноліття, потерпілим від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, особам з інвалідністю з метою виявлення ступеня обмеження життєдіяльності, причини, часу настання, групи інвалідності, а також компенсаторно-адаптаційних можливостей особи, реалізація яких сприяє медичній, психолого-педагогічній, професійній, трудовій, фізкультурно-спортивній, фізичній, соціальній та психологічній реабілітації визначає Положення про медико-соціальну експертизу, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2009 року № 1317 (далі - Положення). Згідно з пунктом 3 Положення медико-соціальна експертиза проводиться особам, що звертаються для встановлення інвалідності, за направленням лікувально-профілактичного закладу охорони здоров'я після проведення діагностичних, лікувальних і реабілітаційних заходів за наявності відомостей, що підтверджують стійке порушення функцій організму, обумовлених захворюваннями, наслідками травм чи вродженими вадами, які спричиняють обмеження життєдіяльності. Медико-соціальну експертизу проводять медико-соціальні експертні комісії, з яких утворюються в установленому порядку центри (бюро), що належать до закладів охорони здоров'я при Міністерстві охорони здоров'я Автономної Республіки Крим, управліннях охорони здоров'я обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій. Комісії перебувають у віданні Міністерства охорони здоров'я України (далі - МОЗ) і утворюються за таким територіальним принципом: Кримська республіканська; обласні; центральні міські у містах Києві та Севастополі; міські, міжрайонні, районні (пункт 4 Положення). Відповідно до пункту 6 Положення висновки комісії, реабілітаційні заходи, визначені в індивідуальній програмі реабілітації особи з інвалідністю, обов'язкові для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, реабілітаційними підприємствами, установами та організаціями, в яких працює або перебуває особа з інвалідністю, незалежно від їх відомчої підпорядкованості, типу і форми власності. Комісія складається з представників МОЗ, Міністерства соціальної політики України, Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, а також військово-медичної служби Служби безпеки України (далі - СБУ) та військово-медичного підрозділу Служби зовнішньої розвідки у разі розгляду медичних справ стосовно потерпілих на виробництві чи пенсіонерів з числа військовослужбовців СБУ або Служби зовнішньої розвідки. У проведенні медико-соціальної експертизи беруть участь також представники Пенсійного фонду України, органів державної служби зайнятості і у разі потреби - працівники науково-педагогічної та соціальної сфери (пункт 10 Положення). Згідно з пунктом 23 Положення у разі незгоди з рішенням районної, міжрайонної, міської комісії хворий, потерпілий від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання або інвалід має право подати протягом місяця після одержання висновку комісії письмову заяву до Кримської республіканської, обласної, Київської та Севастопольської центральних міських комісій або до комісії, в якій він проходив огляд, чи до відповідного управління охорони здоров'я. Комісія, що проводила огляд, або управління охорони здоров'я надсилає у триденний строк після надходження відповідного запиту всі наявні документи на розгляд Кримської республіканської, обласної, центральної міської комісії, яка протягом місяця з дня подання зазначених документів проводить повторний огляд заявника і приймає відповідне рішення. Рішення Кримської республіканської, обласної, центральної міської комісії може бути оскаржене до МОЗ, яке за наявності фактів порушення законодавства про медико-соціальну експертизу доручає Центральній медико-соціальній експертній комісії МОЗ або Кримській республіканській, Київській та Севастопольській міським або обласній комісії іншої області повторно розглянути з урахуванням усіх наявних обставин питання, з якого оскаржується рішення, а також вживає інших заходів впливу для забезпечення дотримання законодавства під час проведення медико-соціальної експертизи. В особливо складних випадках Центральна медико-соціальна експертна комісія МОЗ, Кримська республіканська, обласна, центральна міська комісія та МОЗ можуть направляти осіб, що звертаються для встановлення інвалідності, для проведення медико-соціального експертного обстеження до клініки Українського державного науково-дослідного інституту медико-соціальних проблем інвалідності (м. Дніпропетровськ) та Науково-дослідного інституту реабілітації інвалідів (м. Вінниця). Після обстеження зазначені науково-дослідні установи складають консультативні висновки, які для комісії мають рекомендаційний характер (пункт 24 Положення). Відповідно до пункту 25 Положення рішення комісії може бути оскаржене до суду в установленому законодавством порядку. Відповідно до Положення про Департамент охорони здоров'я Полтавської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Полтавської обласної державної адміністрації 21 жовтня 2016 № 478, Департамент є структурним підрозділом Полтавської обласної державної адміністрації, що утворюється головою Полтавської обласної державної адміністрації, є підзвітним і підконтрольним голові облдержадміністрації та МОЗ. Згідно з пунктами 4, 5 зазначеного Положення Департамент не наділений повноваженнями щодо проведення перевірки обґрунтованості рішень, прийнятих медико-соціальною експертною комісією та визначення групи інвалідності, причини і часу її настання. Полтавський ОЦ МСЕК, рішення якого фактично оскаржує позивач, перебуває у віданні МОЗ, у межах та у порядку, встановленому Положенням, наділений повноваженнями приймати рішення, що впливають на можливість реалізації позивачем його права на пенсійне забезпечення і мають обов'язковий характер для інших суб'єктів владних повноважень. Згідно з пунктом 9 частини першої статті 19 КАС України (у редакції, чинній на розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб. З огляду на вказане спір про оскарження рішень, дій чи бездіяльності, вчинених Полтавським ОЦ МСЕК, є публічно-правовим і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Таким чином, суд першої інстанції, встановивши, що предметом спору по суті є оскарження рішення органу МСЕК, на чому наполягає сам позивач, з дотриманням вимог процесуального закону зробив правильний висновок про неможливість розгляду спору в порядку цивільного судочинства. Доводи касаційної скарги про позбавлення позивача права на доступ до правосуддя, що передбачено статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року не є обґрунтованими, оскільки рішення про закриття провадження у справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 255 ЦПК України, не позбавляє позивача права звернутися за захистом порушеного права в порядку адміністративного судочинства, тобто до суду, встановленого законом. Згідно зі статтею 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань. Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок про залишення вказаної касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваного судового рішення - без змін. Оскільки касаційна скарга залишається без задоволення, то в такому разі розподіл судових витрат не проводиться. Керуючись статтями 141, 258, 259, 400, 402, 403, 409, 410, 415, 416, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду ПОСТАНОВИЛА: Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення. Постанову Апеляційного суду Полтавської області від 21 березня 2018 року залишити без змін. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач О.М. Ситнік Судді: Н. О. Антонюк Н.П. Лященко С. В. Бакуліна О.Б. Прокопенко В. В. Британчук Л.І. Рогач Д. А. Гудима І.В. Саприкіна В. І. Данішевська О.С. Ткачук О. Р. Кібенко В.Ю. Уркевич В. С. Князєв О.Г. Яновська Л.М. Лобойко