Постанова Велика Палата ВС № 826/25099/15

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 16 січня 2019 року м. Київ Справа № 826/25099/15 Провадження № 11-1138апп18 Велика Палата Верховного Суду у складі: судді-доповідача СаприкіноїІ.В., суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Троян Н. М., суддів Бужак Н. П., Твердохліб В. А.) від 23 лютого 2017 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Комунального підприємства «Центр ідентифікації тварин» виконавчого органу Київського міської ради (Київська міська державна адміністрація), треті особи: ОСОБА_3, ОСОБА_5 про визнання неправомірними дій та зобов'язання вчинити певні дії, УСТАНОВИЛА: У листопаді 2015 року ОСОБА_4 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Комунального підприємства виконавчого органу Київського міської ради (Київська міська державна адміністрація) «Центр ідентифікації тварин» (далі - КП «Центр ідентифікації тварин»), у якому просив: визнати неправомірними дії та зобов'язати відповідача скасувати реєстрацію собак за адресою: АДРЕСА_2 і перереєструвати усіх собак за юридичною адресою реєстрації розплідника собак «Сюрприз від Водолія», а саме: АДРЕСА_1. На обґрунтування вимог позивач зазначив, що реєстрація собак за адресою: АДРЕСА_2 є неправомірною, оскільки земельна ділянка за зазначеною адресою відведена для садівництва, а така реєстрація є, на його думку, порушенням норм п. 3. 1 Правил утримання домашніх собак та котів у м. Києві, затверджених рішенням Київської міської ради від 25 жовтня 2007 року № 1079/3912 (далі - Правила № 1079/3912), якими передбачено, що власникам собак і котів дозволяється утримувати цих тварин лише на території присадибної земельної ділянки за умови, якщо огорожа цієї ділянки забезпечує ізоляцію тварин на цій території та наявна попереджувальна табличка про їх існування. Позивач також вважає, що використовуючи свою земельну ділянку не за цільовим призначенням, ОСОБА_3 та ОСОБА_5 порушують його права, як власника сусідньої земельної ділянки, розташованої за адресою: АДРЕСА_2. Окружний адміністративний суд м. Києва постановою від 28 грудня 2016 року відмовив у задоволенні позовних вимог. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 23 лютого 2017 року постанову суду першої інстанції скасував та задовольнив позов частково: визнав неправомірними дії КП «Центр ідентифікації тварин» щодо реєстрації собак за адресою: АДРЕСА_2; зобов'язав КП «Центр ідентифікації тварин» скасувати реєстрацію собак за вказаною адресою. У решті позовних вимог відмовив. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що дії КП «Центр ідентифікації тварин» щодо реєстрації собак, які належать ОСОБА_3, за адресою: АДРЕСА_2, є неправомірними та такими, що суперечать Правилам № 1079/3912. У березні 2017 року ОСОБА_6 звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просила скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року і закрити провадження у справі. На обґрунтування касаційної скарги вона зазначила, що при ухваленні оскаржуваної постанови суд апеляційної інстанції порушив норми матеріального та процесуального права, неповністю дослідив та з'ясував усі обставини справи. Також, за позицією скаржниці, у цьому спорі відсутні ознаки справи адміністративної юрисдикції, оскільки відповідач не є суб'єктом владних повноважень і в спірних правовідносинах не здійснює владні управлінські функції. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 20 березня 2017 року відкрив касаційне провадження у цій справі. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким далі - КАС України викладено в новій редакції. Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 вересня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує рішення судів першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції. Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке. ОСОБА_4 є власником нерухомого майна за адресою: АДРЕСА_2, а ОСОБА_5 та ОСОБА_6 є власниками сусідньої земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_2. Обидві земельні ділянки знаходяться в садовому товаристві «Більшовик» з цільовим призначенням - для ведення садівництва. З матеріалів справи також убачається, що ОСОБА_5 разом з ОСОБА_3 є членами Всеукраїнського громадського об'єднання «Кінологічна спілка України», на ім'я яких зареєстровано розплідник собак «Сюрприз від Водолія» за адресою: АДРЕСА_1. При цьому, за адресою: АДРЕСА_2, яка належить на праві приватної власності ОСОБА_5 та ОСОБА_3, зареєстровано 13 дорослих собак породи Шнауцер (Цвергшнауцер), що підтверджується копіями паспортів: від 05 серпня 2008 року № 054332-С, №054333-С, № 054326-С; № 054327-С, № 054328-С, № 054329-С, № 054330-С, № 054331-С; від 09 листопада 2010 року № 060101-С, № 060102-С, № 060103-С; від 25 вересня 2013 року № 072550-С, № 072551-С. Оспорюючи дії КП «Центр ідентифікації тварин» щодо реєстрації собак за адресою: АДРЕСА_2, ОСОБА_4 звернувся до суду з цим адміністративним позовом. Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав. Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. За приписами ч. 1 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття судом рішення) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. Пунктом 1 ч. 2 ст. 17 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України). Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, де виник спір. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій. Наведене узгоджується і з положеннями ст. 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень. Пунктом 30 ч. 1 ст. 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР«Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад віднесено створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади. Відповідно до ч. 3 ст. 8 Господарського кодексу України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин) господарська компетенція органів державної влади та органів місцевого самоврядування реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи. Безпосередня участь держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у господарській діяльності може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Згідно з підп. 3.1.6 п. 3.1 розд. 3 Державного класифікатора України «Класифікація організаційно-правових форм господарювання» комунальне підприємство - підприємство, що діє на основі комунальної власності територіальної громади. Комунальна організація (установа, заклад) утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління (під. 3.4.5 п. 3.4 розд. 3 цього Класифікатора). З огляду на викладене, у виниклих правовідносинах комунальні підприємства, установи чи організації не є суб'єктом владних повноважень у розумінні положень КАС України, а діяльність таких підприємств, установ чи організацій не належить до владних управлінських функції, делегованих державою. Не може бути віднесено до здійснення владних управлінських функцій й дії комунальних підприємств стосовно реєстрації собак. ОСОБА_4, звертаючись до адміністративного суду з позовом про визнання неправомірною реєстрації собак та зобов'язання КП «Центр ідентифікації тварин» скасувати цю реєстрацію, не заперечує проти самої реєстрації, а вимагає провести її за іншою адресою, де зареєстровано розплідник собак «Сюрприз від Водолія» ( АДРЕСА_1), обґрунтовуючи свої вимоги тим, що ОСОБА_3 та ОСОБА_5 використовують свою земельну ділянку не за цільовим призначенням, чим порушують його права, як власника сусідньої земельної ділянки. Разом з цим, судом установлено, що ОСОБА_4 вже звертався у порядку цивільного судочинства з позовом до ОСОБА_3 та ОСОБА_5 про усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою та зобов'язання вчинити певні дії. Рішенням Подільського районного суду м. Києва від 30 травня 2013 року у справі № 2607/14962/12 позов ОСОБА_4 задоволено частково, зобов'язано ОСОБА_5 використовувати її земельну ділянку за цільовим призначенням (для ведення садівництва). Тобто в основу позову, який розглядається, покладено правомірність використання третіми особами (ОСОБА_5 та ОСОБА_3.) земельної ділянки, і відповідно захист права власності позивача щодо своєї земельної ділянки, а також дотримання сторонами правил добросусідства. При цьому, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що позовні вимоги в цій справі є фактичним продовженням позовних вимог у цивільній справі № 2607/14962/12, а тому такі обставини виключають можливість розгляду даного спору у порядку адміністративного судочинства. Крім того, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що спори щодо додержання правил добросусідства (обов'язку власників і землекористувачів обирати такі способи використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення, при яких власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок завдається найменше незручностей), розглядаються судами у порядку цивільного судочинства за нормами ст. 103 - 109 Земельного кодексу України і в тому разі, коли вони попередньо не розглядалися відповідним органом місцевого самоврядування чи органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів. За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України; у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин. Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Беручи до уваги наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки, враховуючи характер спору, суб'єктний склад правовідносин, предмет й підстави заявлених вимог, цей спір має вирішуватись за правилами ЦПК України. Водночас, у своїй касаційній скарзі ОСОБА_3 просить скасувати лише постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року. Однак, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про необхідність скасування й постанови Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 грудня 2016 року, оскільки цим судом розглянуто дану справу з порушенням правил предметної юрисдикції. Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 354 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю і закриває провадження у справі з підстав, установлених ст. 238 КАС України, а саме якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Ураховуючи викладене та керуючись ст. 238, 239, 341, 345, 349, 351, 354-356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), ВеликаПалата Верховного Суду ПОСТАНОВИЛА: Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково. Постанови Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 грудня 2016 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року скасувати. Провадження у справі за позовом ОСОБА_4 до Комунального підприємства «Центр ідентифікації тварин» виконавчого органу Київського міської ради (Київська міська державна адміністрація), треті особи: ОСОБА_3, ОСОБА_5 про визнання неправомірними дій та зобов'язання вчинити певні дії - закрити. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач І.В. Саприкіна Судді: Н. О. Антонюк Л.М. Лобойко С. В. Бакуліна Н.П. Лященко В. В. Британчук О.Б. Прокопенко Д. А. Гудима Л.І. Рогач В. І. Данішевська О.М.Ситнік О. Р. Кібенко О.С. Ткачук В. С. Князєв В.Ю. Уркевич О.Г.Яновська