Постанова Велика Палата ВС № 802/2472/17-а

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 12 грудня 2018 року м. Київ Справа № 802/2474/17-а (К/9901/55094/18) Провадження № 11-1081апп18 Велика Палата Верховного Суду у складі: судді-доповідача СаприкіноїІ.В., суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Сторчак В. Ю., судді: Ватаманюк Р. В., Мельник-Томенко Ж. М.) від 04 червня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Бершадської районної державної адміністрації Вінницької області, третя особа Шляхівська сільська рада Бершадського району Вінницької області, про скасування розпорядження, УСТАНОВИЛА: У грудні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом, у якому просив скасувати п. 1.17 розпорядження Бершадської районної державної адміністрації Вінницької області (далі - Бершадська РДА) від 06 жовтня 2017 року № 479 «Про затвердження актів визначення розміру відшкодування збитків, заподіяних внаслідок використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів на території Шляхівської сільської ради», в частині затвердження акта від 03 жовтня 2017 року щодо визначення розміру відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам за користування ОСОБА_3 земельною діяльною площею 0,99 га, за межами населеного пункту в розмірі 14833, 60 грн. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 02 березня 2018 року позов задоволено. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2018 року скасовано постанову суду першої інстанції та закрито провадження у справі на підставі п. 1 ч.1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Суд зазначив, що спір між сторонами повинен розглядатися за правилами господарського, а не адміністративного судочинства. 03 липня 2018 року ОСОБА_3 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою про скасування постанови Вінницького апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2018 року, оскільки вважає, що за своїм характером цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 11 вересня 2018 року вказану вище справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судове рішення апеляційної інстанції з підстави порушення правил предметної юрисдикції. З установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що 08 вересня 2017 року на адресу Комісії Бершадської РДА з визначення та відшкодування збитків надійшла заява від виконавчого комітету Шляхівської сільської ради Бершадського району про внесення питання на розгляд Комісії щодо визначення та відшкодування збитків, заподіяних Шляхівській сільській раді в результаті використання земельних ділянок суб'єктами підприємств, згідно додатку. 03 жовтня 2017 року було проведено засідання Комісії по визначенню розміру відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, за результатом якого головою Бершадської РДА підписано розпорядження від 06 жовтня 2017 року № 479 «Про затвердження актів визначення розміру відшкодування збитків, заподіяних внаслідок використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів на території Шляхівської сільської ради». Пунктом 1.17 зазначеного розпорядження затверджено акт «Про визначення розміру відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам за користування земельною ділянкою ОСОБА_3 площею 0,99 га., за межами населеного пункту в розмірі 14833,6 грн». Згідно цього акту встановлено, що позивач за користування земельною ділянкою загальною площею 0,99 га кошти не сплачував, а сума неодержаного Шляхівською сільською радою доходу визначається збитками, які нанесені за 2016 рік фактичного використання земельної ділянки позивачем в розмірі 48618,00 грн. Не погоджуючись з п. 1.17 вказаного розпорядження, ОСОБА_3 звернувся до суду з адміністративним позовом на захист порушених, на його думку, прав та інтересів. Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судових рішень першої й апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке. Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Суд установив, що предметом спору у цій справі є питання щодо правомірності дій відповідача при ухваленні рішення щодо затвердження розміру визначених збитків, завданих позивачем як землекористувачем. Частиною 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. За ч. 3 ст. 157 Земельного кодексу України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України. Відповідно до п. 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії. Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що Бершадська РДА, вважаючи, що ОСОБА_3 завдано органу місцевого самоврядування збитків у вигляді неодержаних доходів, мала право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням. Водночас ч. 1 ст. 2 КАС передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. За змістом ч. 1 ст. 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача. Як убачається з матеріалів справи, оспорюваним рішенням Бершадської РДА, зокрема, затверджено акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, розмір збитків, завданих ОСОБА_3 внаслідок користування земельною ділянкою. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення Бершадської РДА. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, оскаржуване рішення від 06 жовтня 2017 року № 479 не створює жодних правових наслідків для ОСОБА_3, а тому не може порушувати його права чи інтереси. Закриваючи провадження в цій справі, суд апеляційної інстанції керувався тим, що предметом спору у цій справі є цивільні правовідносини, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів. Окрім того, апеляційний суд послався на те, що аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 10 жовтня 2017 року № 210/5803/13-а. Так, закриваючи провадження у справі № 210/5803/13-а за позовом ПП «Автокортеж» до виконавчого комітету Криворізької міської ради Дніпропетровської області про скасування рішення щодо затвердження акта комісії з визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, Верховний Суд України виходив із того, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, при цьому роз'яснив сторонам можливість реалізації захисту свого речового права в порядку господарського (або цивільного) судочинства. ВодночасВелика Палата Верховного Суду вважає за необхідне відступити від правових висновків, викладених у постанові Верховного Суду України від 10 жовтня 2017 року № 210/5803/13-а, оскільки рішення органу місцевого самоврядування про затвердження акта щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні ст. 19 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача, а тому воно не може бути предметом спору. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. При цьому, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду. Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним та скасування рішення Виконкому про затвердження акта щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права. У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»). Враховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційний суд дійшов вірного висновку, що спір у цій справі не може бути розглянутий в порядку адміністративного судочинства, а тому правильно закрив провадження. Однак, висновок з посиланням на правову позицію Верховного Суду України про те, що заявлені позивачем вимоги можуть бути розглянуті в порядку господарського (цивільного) судочинства, є помилковим. Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд. Статтею 351 КАС України(у редакції Закону № 2147-VIII) закріплено, що підставами для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин. Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду ПОСТАНОВИЛА: Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково, постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2018 року змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови. В іншій частині судове рішення залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач: І.В. Саприкіна Судді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко С. В. Бакуліна Н. П. Лященко В. В. Британчук О. Б. Прокопенко Д. А. Гудима Л. І. Рогач О. С. Золотніков О.М. Ситнік О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич В. С. Князєв О.Г. Яновська