Постанова Велика Палата ВС № 381/3752/16-а

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 18 квітня 2018 року м. Київ Справа № 381/3752/16-а Провадження № 11-276апп18 Велика Палата Верховного Суду у складі: судді-доповідача Саприкіної І.В., суддів: Антонюк Н. О., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Фастівського міськрайонного суду Київської області від 26 березня 2017 року (суддя Чернишова Є. Ю.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року (у складі колегії суддів Безименної Н. В., Аліменка В. О., Кучми А. Ю.) у справі за позовом ОСОБА_3 до Фастівської міської ради Київської області, третя особа - Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, УСТАНОВИЛА: У вересні 2016 року ОСОБА_3 звернулася до Фастівського міськрайонного суду Київської області з позовом до Фастівської міської ради Київської області (далі - Міськрада), у якому просила: - визнати протиправним рішення відповідача щодо передачі земельної ділянки на АДРЕСА_1 для будівництва торгового павільйону громадянці ОСОБА_4 або іншим особам, які використовують цей павільйон; - визнати протиправною бездіяльність Міськради стосовно нездійснення функцій, передбачених ст. 12 Земельного кодексу України(далі - ЗК України), зокрема нездійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного й екологічного законодавства та незастосування заходів, які полягають в обмеженні, тимчасовій забороні (зупиненні) використання земель громадянами та юридичними особами в разі порушення ними вимог земельного законодавства, щодо передачі земельної ділянки на АДРЕСА_1 для будівництва торгового павільйону та його подальшої експлуатації; - зобов'язати відповідача виконати приписи, зазначені в ст. 12 ЗК України, і заборонити (зупинити) використання земельної ділянки на АДРЕСА_1 громадянці ОСОБА_4 або іншим особам, які використовують торговий павільйон, що збудований на вказаній земельній ділянці. Фастівський міськрайонний суд Київської області ухвалою від 26 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року, закрив провадження в цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на момент постановлення вказаних ухвал, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Закриваючи провадження у справі суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, керувався тим, що спір у цій справі стосується права власності фізичної особи на земельну ділянку, яке підтверджується відповідним витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, тобто цивільного права щодо володіння й користування земельною ділянкою, яку передано у власність фізичній особі оскаржуваним рішенням відповідача. У грудні 2017 року ОСОБА_3 звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування ухвали Фастівського міськрайонного суду Київської області від 26 березня 2017 року та ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції. На обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_3 посилається на те, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки предметом оскарження є рішення органу місцевого самоврядування, яке порушує безпосередньо її права. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції. Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 02 березня 2018 року згадану вище справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судові рішення першої та апеляційної інстанцій з підстави порушення правил предметної юрисдикції. У згаданій правовій нормі передбачено, що справа підлягає передачі на розгляд ВеликоїПалати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної підсудності. Як установлено судами та вбачається з матеріалів справи, згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 12 березня 2013 року № 1122978 земельна ділянка, кадастровий номер НОМЕР_1, яка розташована за адресою: АДРЕСА_2, та Ѕ житлового будинку, що розміщений на цій земельній ділянці, є приватною власністю ОСОБА_3 12 квітня 2013 року між ОСОБА_5 (продавець) та ОСОБА_4 (покупець) було укладено договір купівлі-продажу земельної ділянки (для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд) площею 0,0089 га, що розташована за адресою: АДРЕСА_2, кадастровий номер НОМЕР_2. Договір посвідчено приватним нотаріусом Фастівського міського нотаріального округу Київської області та зареєстровано в реєстрі за номером

126. Згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 12 квітня 2013 року № 2359249 ОСОБА_4 є власником земельної ділянки, кадастровий номер НОМЕР_2, площею 0,0089 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_2. У подальшому на підставі заяви ОСОБА_4 від 25 лютого 2014 року Міськрада рішенням від 18 квітня 2014 року № 4/60-LII-VI затвердила проект землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, яка розташована за згаданою адресою, кадастровий номер НОМЕР_2, площею 0,0089 га для будівництва й обслуговування будівель торгівлі та зобов'язала ОСОБА_4 здійснити державну реєстрацію права власності на цю земельну ділянку. Вважаючи вказане рішення протиправним, ОСОБА_3 звернулася до суду із цим адміністративним позовом за захистом порушених, на її думку, прав та інтересів. Позивачка вважає, що таке рішення Міськради прийнято з порушенням вимог ст. 12 ЗК України. Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків. Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України в редакції, чинній на час розгляду справи судом). Разом з тим відповідно до ч. 2 ст. 4, п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» визначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України в указаній редакції). Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи судами попередніх інстанцій належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких була перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Спір у цій справі виник між фізичною особою (ОСОБА_3.) та органом місцевого самоврядування (Міськрадою) як суб'єктом владних повноважень з приводу оскарження протиправного, на думку позивачки, рішення цього органу про зміну цільового призначення земельної ділянки, яка перебуває у власності фізичної особи (ОСОБА_4.). Відповідно до ст. 12 ЗК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, організація землеустрою, здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності; додержанням земельного законодавства та екологічного законодавства; обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами та юридичними особами в разі порушення ними вимог земельного законодавства. Згідно з положенням ст. 20 ЗК України (у редакції, яка діяла на час видання оскаржуваного рішення відповідача) віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок. Орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому ст. 1861 цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення. Аналізуючи зазначені норми можна дійти висновку, що зміна цільового призначення земельної ділянки та подальша реєстрація права власності на неї здійснюється на підставі заяви власника цієї ділянки, а відповідний орган місцевого самоврядування за результатами розгляду такої заяви в місячний строк приймає відповідне рішення. Ураховуючи наведене, оскаржуване рішення відповідача, по суті, є реалізацією волі власника на зміну цільового призначення належної йому на праві власності земельної ділянки. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень. Так, судами встановлено, що ОСОБА_4 є власником земельної ділянки, набутої на підставі договору купівлі-продажу, щодо якої Міськрада прийняла оскаржуване рішення від 18 квітня 2014 року № 4/60-LII-VI про зміну цільового призначення земельної ділянки для обслуговування будівель торгівлі та зобов'язання здійснити державну реєстрацію права власності. Позивачка у справі фактично просить захистити свій приватний інтерес шляхом визнання протиправним такого рішення Міськради та зупинення використання земельної ділянки громадянкою ОСОБА_4, а саме заборонити використовувати збудований на цій ділянці торговий павільйон. За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин. Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Згідно з п. 10 ч. 1 ст. 16 цього Кодексу одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. Частиною 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод установлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом. Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» указав, що фраза «судом, установленим законом» поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні цього Суду у справі «Занд проти Австрії» (заява № 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін «суд, установлений законом» у ч. 1 ст. 6 згаданої Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть та суб'єктний склад спірних правовідносин,Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів, і вважає обґрунтованими висновки Фастівського міськрайонного суду Київської області та Київського апеляційного адміністративного суду про закриття провадження в цій справі з підстав, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин). Відповідно до ст. 350 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду ПОСТАНОВИЛА: Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення. Ухвалу Фастівського міськрайонного суду Київської області від 26 березня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач І.В. СаприкінаСудді: Н.О. Антонюк В.В. Британчук Д.А. Гудима В.І. Данішевська О.С. Золотніков В.С. Князєв Л.М. Лобойко Н.П. Лященко О.Б. Прокопенко Л.І. Рогач О.М. Ситнік В.Ю. Уркевич О.Г. Яновська