Постанова КАС ВС № 308/9524/17

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 06 липня 2026 року м. Київ справа № 308/9524/17 адміністративне провадження № К/990/9635/26 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Приватного акціонерного товариства «Ужгородський завод "Електродвигун"», Товариства з обмеженою відповідальністю «ФЦА Україна», Товариства з додатковою відповідальністю «Патент», Товариства з додатковою відповідальністю «Ужгородський механічний завод», Товариства з обмеженою відповідальністю «Закарпатбудпостач», Товариства з додатковою відповідальністю «Управління виробничо-технологічної комплектації», Відкритого акціонерного товариства «Закарпатська автобаза» до Ужгородської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Приватне підприємство «Закарпатінвестбуд», Акціонерне товариство «Укрнафта», про визнання незаконним та скасування рішення, за касаційною скаргою Ужгородської міської ради на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шевчук С.М., Кухтея Р. В., Носа С.П., від 03 лютого 2026 року, УСТАНОВИВ: ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2017 року Приватне акціонерне товариство «Ужгородський завод "Електродвигун"» (далі - ПрАТ «Ужгородський завод "Електродвигун"»), Товариство з обмеженою відповідальністю «ФЦА Україна» (далі - ТОВ «ФЦА Україна»), Товариство з додатковою відповідальністю «Патент» (далі - ТДВ «Патент»), Товариство з додатковою відповідальністю «Ужгородський механічний завод» (далі - ТДВ «Ужгородський механічний завод»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Закарпатбудпостач» (далі - ТОВ «Закарпатбудпостач»), Товариство з додатковою відповідальністю «Управління виробничо-технологічної комплектації» (далі - ТДВ «Управління виробничо-технологічної комплектації»), Відкрите акціонерне товариство «Закарпатська автобаза» (далі - ВАТ «Закарпатська автобаза», далі разом - позивачі), звернулися до суду з позовом до Ужгородської міської ради (далі також - відповідач), в якому просили визнати незаконним та скасувати рішення Ужгородської міської ради від 14 липня 2014 року № 1398 «Про затвердження технічної документації по нормативній грошовій оцінці земель населеного пункту міста Ужгорода Ужгородської міської ради».

2. На обґрунтування позовних вимог ПрАТ «Ужгородський завод "Електродвигун"», ТОВ «ФЦА Україна», ТДВ «Патент», ТДВ «Ужгородський механічний завод», ТОВ «Закарпатбудпостач», ТДВ «Управління виробничо-технологічної комплектації», ВАТ «Закарпатська автобаза» зазначали про те, що розробник оскаржуваної технічної документації по нормативній грошовій оцінці безпідставно вказав у підрозділі «Рельєф та гідрографія» розділу І «Характеристика сучасного населеного пункту м. Ужгород» такої документації, що площа міста Ужгорода становить 41,56 кв. км (4156 га), а у додатку Г до технічної документації - 3975,7000 га, тоді як станом на 2000 рік площа населеного пункту становила 3444,0000 га; при цьому розробник технічної документації не врахував 873 га зелених масивів та насаджень міста Ужгорода, зазначив недостовірні дані про загальну площу сільськогосподарських угідь міста - 590,0000 га замість 1672,6566 га. Крім того, розробник технічної документації здійснив розрахунок відновної вартості елементів інфраструктури з урахуванням індексу інфляції 1,36, тоді як такий показник станом на 01 січня 2014 року становив 1,0; вказав недостовірну інформацію про 20 газорегуляторних пунктів та 19 шафових газорегуляторних пунктів замість 19 та 24 таких пунктів відповідно, і довжину дощової каналізації 200 км замість 197 км. Наведене суттєво впливає на розмір нормативно-грошової оцінки земель міста Ужгорода. Крім того, відповідач не приймав рішення про проведення нормативної грошової оцінки земель міста Ужгорода, а розробник технічної документації був визначений без проведення конкурсу; посадова особа Департаменту міського господарства Ужгородської міської ради всупереч пункту 3.2.9 Стандарту СОУ ДКЗ 00032632-012:2009 «Оцінка земель. Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів» підписала та завірила печаткою додатки до оскаржуваної технічної документації по нормативній грошовій оцінці земель населеного пункту міста Ужгорода замість посадової особи організації, що надала відповідну інформацію. Позивачі є користувачами земельних ділянок, що стали об`єктами нормативно-грошової оцінки; були позбавлені можливості ознайомитися із затвердженою технічною документацією по нормативній грошовій оцінці земель міста Ужгорода, оскільки Ужгородська міська рада її не оприлюднила; дізналися про недостовірність затвердженої технічної документації 07 серпня 2017 року на засіданні Правління Закарпатського регіонального відділення Українського союзу промисловців і підприємців, на якому ознайомилися з висновком Київського науково-дослідного інституту судових експертиз від 20 квітня 2017 року № 8947/16-41 за результатами проведення експертного дослідження технічної документації по нормативній грошовій оцінці земель міста Ужгорода та після отримання 18 серпня 2017 року копії рішення Ужгородської міської ради від 14 липня 2014 року № 1398 та затвердженої технічної документації.

3. Ужгородська міська рада не визнала позов, у відзиві вказувала про те, що у формулі визначення середньої базової вартості одного квадратного метра землі міста Ужгорода не враховувалося значення таких натуральних показників як довжина магістралей чи кількість обладнання, а для визначення середньої (базової) вартості взято площу міста 2889,4613 га, а не 3953,700 га, про яку зазначають позивачі. У таблиці 5 технічної документації в колонках «рілля» та «всього» є описки, значення яких треба поміняти місцями. Додатки до технічної документації не визначають податкових зобов`язань позивачів, а коректність даних, зазначених у технічній документації нормативної грошової оцінки земель міста Ужгорода підтверджується висновком державної експертизи землевпорядної документації від 05 червня 2014 року № 698-14. Ужгородська міська рада рішенням від 21 вересня 2012 року № 624 надала Державному підприємству «Закарпатський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» дозвіл на складання технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Ужгорода. Проєкт оскаржуваного рішення від 14 липня 2014 року № 1398 оприлюднювався на вебсайті Ужгородської міської ради разом з аналізом впливу регуляторного акта, а 14 червня 2014 року відповідне оголошення оприлюднювалося у газеті «Ужгород» № 23 (766). Також до 10 липня 2014 року відповідач приймав пропозиції та зауваження до проєкту акта, а 27 червня 2014 року на вебсайті Ужгородської міської ради було опубліковано повідомлення про розгляд 11 липня 2014 року о 10:00 год проєкту рішення на засіданні чергової ХХІІІ сесії Ужгородської міської ради VI скликання, який у зв`язку з оголошенням перерви був прийнятий 14 липня 2014 року. Цього ж дня у газеті «Ужгород» № 28 (771) було опубліковано текст оскаржуваного рішення. Позивачі є платниками земельного податку, тому могли дізнатися про порушення своїх прав у 2014 році, проте не надали будь-яких доказів для обґрунтування поважності пропуску строку звернення до суду. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області рішенням від 18 вересня 2025 року відмовив у задоволенні позову.

5. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що позивачі обґрунтовують незаконність рішення Ужгородської міської ради ХХІІІ сесії VI скликання від 14 липня 2014 року № 1398 «Про затвердження технічної документації по нормативній грошовій оцінці земель населеного пункту м. Ужгорода Ужгородської міської ради» виключно збільшенням для них суми земельного податку. Відповідач з метою одержання зауважень і пропозицій у визначений пунктом 271.2 статті 271 Податкового кодексу України (далі - ПК України) строк оприлюднив проєкт цього регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу у друкованому засобі масової інформації та шляхом розміщення на офіційній сторінці Ужгородської міської ради в мережі Інтернет, що відповідає вимогам статті 13 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV). Крім того, Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 17 квітня 2018 року у справі № 826/1320/18 за позовом Приватного підприємства «Закарпатінвестбуд» до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру перевірив обставини, пов`язані з правильністю розрахунку нормативної грошової оцінки земель міста Ужгорода та визначенням середньої (базової) вартості одного квадратного метра земель населеного пункту у розмірі 318,69 грн/кв. м та підтвердив правомірність технічної документації по нормативній грошовій оцінці земель міста Ужгорода.

6. ТОВ «Закарпатбудпостач» оскаржило таке рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку.

7. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 03 лютого 2026 року скасував рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 18 вересня 2025 року, ухвалив нове рішення про задоволення позову.

8. Суд апеляційної інстанції мотивував це тим, що відповідач не виконав вимоги статей 5 та 9 Закону № 1160-IV щодо оприлюднення документів, підготовлених у процесі здійснення регуляторної діяльності, оскільки на сторінці 11 газети «Ужгород» № 23 (766) з технічною опискою верстальника у даті « 14 травня» замість « 14 червня» було повідомлено лише про оприлюднення на вебсайті Ужгородської міської ради проєкту відповідного рішення та про прийняття виконавчим комітетом пропозицій і зауважень до 10 липня 2014 року, без опублікування самої технічної документації по нормативній грошовій оцінці земель населеного пункту міста Ужгорода, яку мав намір затвердити та яка є невід`ємною частиною оскаржуваного рішення, й аналізу регуляторного впливу проєкту цього регуляторного акта. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

9. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2026 року та залишити в силі рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 18 вересня 2025 року.

10. На обґрунтування касаційної скарги Ужгородська міська рада зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статей 9, 12, 13 Закону № 1160-IV, статті 15 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI), статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), статті 271 ПК України та порушив положення частини другої статті 77, статті 242 КАС України, а також не врахував висновок щодо застосування статей 9 та 13 Закону № 1160-IV, викладений у постановах Верховного Суду від 01 червня 2022 року у справі № 280/5928/19 та від 15 грудня 2023 року у справі № 0440/6516/18 щодо правової природи технічної документації у розрізі вимог цього Закону. На думку відповідача, апеляційний суд помилково ототожнив зміст рішення сесії міської ради як регуляторного акта та технічної документації з нормативної грошової оцінки, яка є сукупністю науково-технічних розрахунків, тоді як положення статей 9, 13 Закону № 1160-IV зобов`язують оприлюднювати лише проєкт рішення та аналіз регуляторного впливу, а не первинні матеріали чи технічні звіти, що стали підставою для його розробки. Ужгородська міська рада забезпечила публікацію повідомлення про оприлюднення проєкту рішення та самого тексту рішення у газеті «Ужгород», що повністю відповідає вимогам статті 12 Закону № 1160-IV та статті 59 Закону № 280/97-ВР. З огляду на це просить Верховний Суд уточнити правові позиції, викладені ним у постановах від 14 листопада 2024 року у справі № 420/11571/21, від 10 березня 2025 року у справі № 320/10183/22 та від 19 березня 2025 року у справі № 361/193/17, щодо наслідків неоприлюднення аналізу регуляторного впливу проєкту регуляторного акта, якими керувався апеляційний суд при вирішенні справи, стосовно поширення таких наслідків на неоприлюднення технічної документації. Також суд апеляційної інстанції не надав оцінки тому, що ТОВ «Закарпатбудпостач» на день прийняття Ужгородською міською радою оскаржуваного рішення не мало укладеного з територіальною громадою договору оренди земельної ділянки та не сплачувало орендну плату з розрахунку нової нормативної грошової оцінки. Ужгородська міська рада вказує, що апеляційний суд неправильно застосував положення статті 271 ПК України, визнавши рішення Ужгородської міської ради від 14 липня 2014 року № 1398 незаконним лише через процедурні аспекти оприлюднення технічної документації, і цим фактично заблокував можливість застосування економічно обґрунтованої бази оподаткування, що суперечить інтересам територіальної громади.

11. ТОВ «Закарпатбудпостач» подало відзив, в якому просило залишити без задоволення касаційну скаргу Ужгородської міської ради, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2026 року - без змін. Покликаючись на висновки, сформульовані у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2024 року у справі № 914/2848/22, ТОВ «Закарпатбудпостач» вважає, що технічна документація з нормативної грошової оцінки землі населеного пункту повинна була оприлюднюватися разом з проєктом рішення для одержання зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб. Суд апеляційної інстанції не керувався висновками щодо застосування норм права, викладеними у постановах Верховного Суду від 14 листопада 2024 року у справі № 420/11571/21, від 10 березня 2025 року у справі № 320/10183/22 та від 19 березня 2025 року у справі № 361/193/17, які згадує Ужгородська міська рада у касаційній скарзі. Оскільки нормативна грошова оцінка землі є базовою для обрахунку орендної плати, то на думку ТОВ «Закарпатбудпостач», підлягає судовому контролю у справах у зв`язку зі зміною нормативної грошової оцінки землі. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи 12. 26 лютого 2026 року Ужгородська міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу.

13. Верховний Суд ухвалою від 17 квітня 2026 року відкрив касаційне провадження. 14. 17 квітня 2026 року ТДВ «Ужгородський механічний завод», ТДВ «Управління виробничо-технологічної комплектації», ТОВ «Закарпатбудпостач», Акціонерне товариство «Укрнафта» отримали в електронні кабінети копії ухвали про відкриття касаційного провадження, а ТОВ «ФЦА Україна» та ТДВ «Патент» - поштою 27 квітня 2026 року. Приватне підприємство «Закарпатінвестбуд» відсутнє за місцем реєстрації. 15. 30 квітня 2026 року ТОВ «Закарпатбудпостач» подало до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу. Інші учасники справи не скористалися правом подати відзиви на касаційну скаргу.

16. Верховний Суд ухвалою від 06 травня 2026 року зупинив дію постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2026 року у справі № 308/9524/17 до закінчення її перегляду в касаційному порядку.

17. Верховний Суд ухвалою від 03 липня 2026 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 06 липня 2026 року. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

18. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що Державне агентство земельних ресурсів України, правонаступником якого є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, провело експертизу технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населеного пункту міста Ужгорода Закарпатської області та за її результатами прийняло рішення, оформлене 05 червня 2014 року висновком державної експертизи землевпорядної документації № 698-14. Цим висновком орган державної експертизи визначив середню (базову) вартість земель міста в розмірі 318,69 грн/кв. м. 19. 14 липня 2014 року на пленарному засіданні XXIII сесії VI скликання Ужгородська міська рада прийняла рішення № 1398 «Про затвердження технічної документації по нормативній грошовій оцінці земель населеного пункту м. Ужгорода Ужгородської міської ради», яким затвердила відповідну технічну документацію.

20. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 17 квітня 2018 року у справі № 826/1320/18, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року, відмовив у задоволенні позову Приватного підприємства «Закарпатінвестбуд» до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправним і скасування рішення № 698-14 від 05 червня 2014 року.

21. Залишаючи постановою від 16 березня 2023 року вказані судові рішення без змін, Верховний Суд зазначив, що Державне агентство земельних ресурсів України виконало розрахунок нормативної грошової оцінки земель міста Ужгорода з визначенням середньої (базової) вартості одного квадратного метра земель населеного пункту (розділ 3.1 технічної документації), у якому витрати на освоєння та облаштування земель міста станом на 01 січня 2014 року (таблиця 1) визначено як суму витрат за відновною вартістю кожного з показників, а додатком В до технічної документації Ужгородська міська рада визначила відновну вартість переліку обладнання міста. При цьому значення натурального показника окремих складових (довжина магістралей, кількість обладнання тощо) не впливає на математичне значення показника «всього по місту», оскільки показники відновної вартості наведено в грошовому еквіваленті, без залежності від натурального показника. Технічна документація обраховує витрати на освоєння та облаштування території в розрахунку на квадратний метр, а базову вартість обчислено із застосуванням нормативно встановлених коефіцієнтів відповідно до пункту 3.3 Порядку нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженого наказом Державного комітету України по земельних ресурсах, Міністерства аграрної політики України, Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України, Української академії аграрних наук від 27 січня 2006 року № 18/15/21/11 (втратив чинність 17 лютого 2017 року), тоді як досліджені судами докази підтвердили правомірність середньої (базової) вартості земель міста у визначеному розмірі. Крім того, Верховний Суд урахував, що в межах зазначеної справи позивач не оскаржував рішення Ужгородської міської ради від 14 липня 2014 року № 1398 щодо визначення певних показників і правомірності затвердження технічної документації.

22. Звертаючись до суду, позивачі обґрунтовували свої вимоги тим, що Ужгородська міська рада прийняла рішення від 14 липня 2014 року № 1398 з порушенням вимог чинного законодавства, затвердила технічну документацію з порушенням установлених вимог, правил і стандартів та цим рішенням порушила їхнє право на справедливу плату за землю. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить з такого.

24. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

25. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

26. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

27. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

28. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2026 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи є обґрунтованими, з огляду на таке.

29. Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

30. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди, відповідно до частини другої статті 2 КАС України, перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

31. Перевіряючи рішення суб`єкта владних повноважень, адміністративний суд має оцінювати не лише формальне дотримання процедури, а й те, чи вплинуло виявлене порушення на зміст рішення, можливість реалізації прав заінтересованих осіб та досягнення мети відповідної процедури. Визнання протиправним акта, спрямованого на врегулювання публічно значущих відносин, лише з формальних підстав, які не спотворили суті процедури, може суперечити завданню адміністративного судочинства та принципу пропорційності, визначеним статтею 2 КАС України.

32. Частинами першою та дванадцятою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом № 1160-IV.

33. Згідно зі статтею 1 Закону № 1160-IV регуляторним актом є прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

34. Зі змісту наведених норм випливає, що регуляторним актом може визнаватися як нормативно-правовий акт, так і інший офіційний письмовий документ суб`єкта владних повноважень, який відповідає сукупності певних ознак, а саме: 1) прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; 2) встановлення, зміна чи скасування норм права із застосуванням неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

35. За сукупності зазначених характеристик відповідний акт є регуляторним, а уповноважений регуляторний орган при його прийнятті зобов`язаний дотримуватися процедури, встановленої Законом № 1160-IV (пункти 55-56 постанови Верховного Суду від 05 липня 2023 року у справі № 160/3064/22).

36. Рішення органу місцевого самоврядування про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населеного пункту є нормативно-правовим актом регуляторного характеру, оскільки прийнято Ужгородською міською радою як уповноваженим регуляторним органом та встановлює нормативну грошову оцінку, що застосовується неодноразово стосовно невизначеного кола осіб як база для обрахунку земельного податку та орендної плати.

37. Такий правовий висновок є усталеним у практиці Верховного Суду, зокрема викладений у постановах від 16 жовтня 2018 року у справі № 522/7868/13, від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 161/6580/16-а, від 10 червня 2021 року у справі № 823/902/17, від 08 грудня 2021 року у справі № 1540/3856/18, від 01 червня 2022 року у справі № 280/5928/19.

38. З огляду на зазначене висновки судів попередніх інстанцій у цій справі про поширення на рішення Ужгородської міської ради від 14 липня 2014 року № 1398 «Про затвердження технічної документації по нормативній грошовій оцінці земель населеного пункту міста Ужгорода Ужгородської міської ради» вимог Закону № 1160-IV є правильними.

39. Процедура підготовки, прийняття та оприлюднення регуляторного акта, прийняття якого належить до компетенції органу місцевого самоврядування, розпочинається відповідно до статті 32 Закону № 1160-IV з підготовки та затвердження планів роботи відповідних рад у порядку, встановленому Законом № 280/97-ВР та регламентами відповідних рад, з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 Закону № 1160-IV.

40. Стосовно кожного проєкту регуляторного акта його розробник готує аналіз регуляторного впливу, який має бути підготовлений до оприлюднення проєкту з метою одержання зауважень і пропозицій (частини перша та друга статті 8 Закону № 1160-IV). У разі внесення на розгляд сесії ради проєкту регуляторного акта без аналізу регуляторного впливу відповідальна постійна комісія приймає рішення про направлення такого проєкту на доопрацювання (частина перша статті 33 цього ж Закону).

41. Частини перша та четверта статті 9 Закону № 1160-IV визначають, що з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань кожен проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта. Оприлюднення проектів регуляторних актів, прийняття яких належить до компетенції органів місцевого самоврядування, проводиться до внесення цих проектів на розгляд сесії відповідної ради або до внесення їх на затвердження відповідному сільському, селищному, міському голові (частина перша статті 35 Закону № 1160-IV).

42. Відповідно до частини шостої та сьомої статті 9 Закону № 1160-IV строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

43. Внесений на розгляд ради проект регуляторного акта подається до відповідальної постійної комісії для вивчення та надання висновків про його відповідність вимогам статей 4 та 8 цього Закону, а підготовлений нею експертний висновок щодо регуляторного впливу разом з проектом та підписаним аналізом регуляторного впливу подається до уповноваженого органу для підготовки у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики (стаття 34 Закону № 1160-IV).

44. При цьому проект регуляторного акта має відповідати принципам державної регуляторної політики - доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості, передбачуваності, прозорості та врахування громадської думки (стаття 4 цього Закону).

45. Водночас стаття 36 Закону № 1160-IV визначає вичерпний перелік обставин, за наявності хоча б однієї з яких регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, а саме: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

46. Прийнятий органом місцевого самоврядування регуляторний акт офіційно оприлюднюється в друкованих засобах масової інформації відповідної ради, а у разі їх відсутності - у визначених цим органом місцевих друкованих засобах масової інформації, не пізніш як у десятиденний строк після його прийняття та підписання (частина п`ята статті 12 Закону № 1160-IV).

47. Згідно з частиною першою статті 23 Закону України від 11 грудня 2003 року № 1378-IV «Про оцінку земель» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 1378-IV) технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.

48. Рішення ради щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирає чинності у строки, встановлені пунктом 271.2 статті 271 ПК України, до якого відсилає частина четверта статті 23 Закону № 1378-IV - до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період); в іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

49. У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що проєкт рішення Ужгородської міської ради від 14 липня 2014 року № 1398 «Про затвердження технічної документації по нормативній грошовій оцінці земель населеного пункту міста Ужгорода Ужгородської міської ради» разом з аналізом регуляторного впливу був оприлюднений на офіційному вебсайті ради, повідомлення про його оприлюднення опубліковане у газеті «Ужгород» № 23 (766), зауваження і пропозиції приймалися до 10 липня 2014 року, а текст прийнятого рішення був опублікований у газеті «Ужгород» № 28 (771).

50. Отже, суди попередніх інстанцій у цій справі не встановили жодної з двох обставин, з якими стаття 36 Закону № 1160-IV пов`язує неможливість прийняття регуляторного акта (відсутності аналізу регуляторного впливу чи неоприлюднення проєкту регуляторного акта).

51. Натомість суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, виходив із того, що Ужгородська міська рада порушила вимоги статей 5 та 9 Закону № 1160-IV, оскільки в газеті «Ужгород» № 23 (766) було повідомлено лише про оприлюднення на вебсайті ради проєкту відповідного рішення та про прийняття зауважень і пропозицій до 10 липня 2014 року, без опублікування самої технічної документації з нормативної грошової оцінки земель, яку рада мала намір затвердити і яку апеляційний суд визнав невід`ємною частиною оскаржуваного рішення, та аналізу регуляторного впливу проєкту цього регуляторного акта.

52. Водночас суд апеляційної інстанції не встановив, що проєкт регуляторного акта та аналіз його регуляторного впливу були оприлюднені з порушенням мінімального строку, передбаченого частиною шостою статті 9 Закону № 1160-IV, або що визначений розробником строк фактично позбавив заінтересованих осіб можливості подати зауваження і пропозиції.

53. Верховний Суд також виходить з того, що формальні недоліки повідомлення про оприлюднення проєкту регуляторного акта можуть бути підставою для скасування такого акта лише тоді, коли вони ставлять під сумнів сам факт оприлюднення проєкту акта або аналізу його регуляторного впливу чи реально позбавляють заінтересованих осіб можливості подати зауваження і пропозиції. Такий підхід узгоджується з принципом юридичної визначеності, зокрема з вимогою поваги до правомірних очікувань, закріпленою в Оновленому Мірилі правовладдя, схваленому Європейською Комісією «За демократію через право» 12- 13 грудня 2025 року (The Updated Rule of Law Checklist, CDL-AD(2025)002, розділ II.B.4, пункт 56).

54. За змістом статей 18 та 20 Закону № 1378-IV технічна документація складається за результатами проведення нормативної грошової оцінки земельних ділянок, яку здійснюють юридичні особи - розробники документації із землеустрою; відповідність такої документації нормативно-технічним документам, стандартам, нормам і правилам засвідчується сертифікованим інженером-землевпорядником (стаття 7 цього Закону), а її склад і зміст визначаються нормативно-правовими актами, що встановлюють порядок проведення оцінки земель, організації і виконання землеоціночних робіт (стаття 12 цього Закону).

55. Підставою для проведення нормативної грошової оцінки є рішення органу місцевого самоврядування (стаття 15 Закону № 1378-IV), а виготовлена технічна документація затверджується відповідною радою (стаття 23 цього Закону) і проходить державну експертизу (стаття 21 цього Закону).

56. Технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок відображає результати визначення нормативної грошової оцінки за формулою та з урахуванням елементів розрахунку, передбачених чинними на час її складання Методикою нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 1995 року № 213 (втратила чинність 10 листопада 2021 року на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2021 року № 1147), зокрема витрат на освоєння та облаштування території, що включають відновну вартість елементів інженерної інфраструктури, норм прибутку і капіталізації, коефіцієнтів функціонального використання та місцерозташування земельної ділянки.

57. Стандартом СОУ ДКЗР 00032632-012:2009 «Оцінка земель. Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів» передбачені три складові технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів: пояснювальна записка, графічні матеріали, додатки.

58. Водночас технічна документація з нормативної грошової оцінки земель не містить норм права і розробляється суб`єктом, який згідно із Законом України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» має право на здійснення діяльності у сфері землеустрою, із додержанням державних стандартів, норм і правил (статті 7, 18 Закону № 1378-IV), зокрема стандарту СОУ ДКЗР 00032632-012:2009 «Оцінка земель. Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів». Така документація лише відображає результати визначення нормативної грошової оцінки за встановленою методикою і не встановлює, не змінює та не скасовує загальнообов`язкових правил поведінки.

59. Таким чином, норми права у відповідних правовідносинах встановлює саме рішення органу місцевого самоврядування про затвердження технічної документації, яке й має ознаки регуляторного акта, а не технічна документація, що є підставою для його прийняття. Тому технічна документація з нормативної грошової оцінки земель не є регуляторним актом у розумінні Закону № 1160-IV, на неї не поширюється встановлений статтями 9 і 13 цього Закону порядок оприлюднення проєкту регуляторного акта, а її неопублікування не належить до обставин, з якими стаття 36 цього Закону пов`язує неможливість прийняття регуляторного акта.

60. Тобто обов`язок оприлюднення за статтями 9 і 13 Закону № 1160-IV охоплює проєкт рішення як регуляторного акта та аналіз його регуляторного впливу, а не весь масив первинних розрахункових, графічних і технічних матеріалів, підготовлених розробником документації.

61. Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 01 червня 2022 року у справі № 280/5928/19 щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населеного пункту, відповідно до якої органи місцевого самоврядування виступають лише замовниками робіт з нормативної грошової оцінки земельних ділянок та на пленарних засіданнях лише затверджують технічну документацію, розроблену відповідно до вимог законодавства, і тому сама по собі технічна документація не розробляється радою як регуляторним органом і не є регуляторним актом у розумінні зазначеного Закону; така документація є технічним підґрунтям, підставою для прийняття радою відповідного рішення, з огляду на що вона не була додатком до оскаржуваного рішення та не підлягала оприлюдненню.

62. У межах перевірки висновків суду апеляційної інстанції, який пов`язав протиправність оскаржуваного рішення саме з недодержанням регуляторної процедури, Верховний Суд виходить з того, що доводи про недостовірність окремих показників технічної документації не можуть свідчити про порушення статей 9, 13 та 36 Закону № 1160-IV. Предмет судового контролю у цій справі обмежений перевіркою додержання Ужгородською міською радою процедури прийняття та оприлюднення оскаржуваного регуляторного акта і не охоплює перевірку достовірності показників нормативної грошової оцінки земель (площі міста, застосованих коефіцієнтів, відновної вартості елементів інфраструктури тощо), оскільки правильність визначення таких показників не належить до предмета регуляторної процедури.

63. З огляду на це доводи позивачів про недостовірність відомостей технічної документації (зокрема щодо площі міста, кількості газорегуляторних пунктів, довжини дощової каналізації тощо), як і висновки суду першої інстанції в частині оцінки змісту технічної документації на предмет правомірності визначеного розміру нормативної грошової оцінки, перебувають поза межами предмета цього спору.

64. Крім того, правомірність розрахунку нормативної грошової оцінки земель міста Ужгорода та визначеної середньої (базової) вартості одного квадратного метра його земель у розмірі 318,69 грн/кв. м вже була перевірена та підтверджена рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 квітня 2018 року у справі № 826/1320/18, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року та постановою Верховного Суду від 16 березня 2023 року.

65. Висновки судів у справі № 826/1320/18 можуть враховуватися як оцінка відповідних розрахункових показників, однак вони не змінюють предмета цього спору, який у межах касаційного перегляду стосується правильності висновків апеляційного суду щодо додержання регуляторної процедури. Такий підхід відповідає принципу остаточності судового рішення як елементу юридичної визначеності, відображеному в Оновленому Мірилі правовладдя Венеційської комісії (The Updated Rule of Law Checklist, CDL-AD(2025)002, розділ II.B.4, пункт 58).

66. Зазначене розмежування предметів оскарження регуляторної процедури та оскарження правильності визначення розміру нормативної грошової оцінки, відображеної в технічній документації, узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у пункті 114 постанови від 05 червня 2024 року у справі № 914/2848/22, про те, що правомірність чи неправомірність визначеного розміру нормативної грошової оцінки землі як бази обрахунку орендної плати підлягають обов`язковій перевірці у спорах щодо розміру плати за землю. Тобто не в межах перевірки додержання регуляторної процедури прийняття рішення про затвердження технічної документації.

67. У пункті 120 цієї ж постанови Велика Палата Верховного Суду прямо зазначила, що в органу місцевого самоврядування відсутній обов`язок узгоджувати рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки з орендарем земельної ділянки.

68. З цього випливає, що орган місцевого самоврядування не зобов`язаний оприлюднювати таку документацію для одержання зауважень і пропозицій від окремих заінтересованих осіб.

69. Наведене спростовує доводи відзиву ТОВ «Закарпатбудпостач» про те, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земель мала оприлюднюватися разом з проєктом рішення для одержання зауважень і пропозицій, оскільки постанова Великої Палати Верховного Суду у справі № 914/2848/22 такого обов`язку органу місцевого самоврядування не визначає.

70. Стосовно доводу касаційної скарги про необхідність уточнення правових позицій, викладених у постановах Верховного Суду від 14 листопада 2024 року у справі № 420/11571/21, від 10 березня 2025 року у справі № 320/10183/22 та від 19 березня 2025 року у справі № 361/193/17 щодо наслідків неоприлюднення аналізу регуляторного впливу, на застосуванні яких ґрунтується оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції, у кожній із зазначених справ Верховний Суд дійшов висновку, що рішення органу місцевого самоврядування про затвердження нормативної грошової оцінки (технічної документації з нормативної грошової оцінки) земель є нормативно-правовим регуляторним актом, на процедуру розроблення, оприлюднення та прийняття якого поширюються вимоги Закону № 1160-IV.

71. Водночас наведені постанови Верховного Суду стосувалися правовідносин, у яких судами було встановлено або не було спростовано недодержання регуляторної процедури загалом, зокрема неоприлюднення проєкту регуляторного акта та/або аналізу регуляторного впливу.

72. Натомість у цій справі суди встановили оприлюднення проєкту оскаржуваного рішення та аналізу регуляторного впливу, а спірним є лише питання, чи підлягала самостійному оприлюдненню технічна документація. Тому зазначені правові позиції не спростовують висновку суду першої інстанції про відсутність передбаченого Законом № 1160-IV обов`язку оприлюднювати технічну документацію як окремий проєкт регуляторного акта.

73. З огляду на це правові позиції, висловлені Верховним Судом у справах № 420/11571/21, № 320/10183/22 та № 361/193/17, не потребують уточнення.

74. Водночас відсутність у ТОВ «Закарпатбудпостач» на день прийняття оскаржуваного рішення укладеного з територіальною громадою договору оренди земельної ділянки і несплати орендної плати з розрахунку нової нормативної грошової оцінки, не позбавляло його права на звернення до суду з цим позовом.

75. Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Аналогічні положення містилися у частині другій статті 171 КАС України у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

76. Рішення Ужгородської міської ради від 14 липня 2014 року № 1398 «Про затвердження технічної документації по нормативній грошовій оцінці земель населеного пункту міста Ужгорода Ужгородської міської ради» є нормативно-правовим регуляторним актом, дія якого поширюється на невизначене коло осіб.

77. ТОВ «Закарпатбудпостач» як суб`єкт господарювання належить до кола осіб, у правовідносинах за участю яких затверджена нормативна грошова оцінка застосовується або може бути застосована, а тому має право оспорювати нормативно-правовий акт незалежно від наявності в нього на день прийняття цього рішення чинного договору оренди.

78. Отже, наведена відповідачем обставина не свідчить про відсутність в одного з позивачів права на оскарження регуляторного акта, а відмова в задоволенні позову зумовлюється додержанням Ужгородською міською радою встановленої статтями 9 і 13 Закону № 1160-IV процедури оприлюднення проєкту оскаржуваного регуляторного акта та аналізу його регуляторного впливу і відсутністю обставин, передбачених статтею 36 цього Закону. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

79. Згідно з частиною першою статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

80. Суд першої інстанції у цій справі дійшов правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позову ПрАТ «Ужгородський завод «Електродвигун», ТОВ «ФЦА Україна», ТДВ «Патент», ТДВ «Ужгородський механічний завод», ТОВ «Закарпатбудпостач», ТДВ «Управління виробничо-технологічної комплектації», ВАТ «Закарпатська автобаза» з огляду на додержання Ужгородською міською радою процедури оприлюднення проєкту регуляторного акта та аналізу його регуляторного впливу, відсутність передбаченого законом обов`язку оприлюднювати технічну документацію як проєкт регуляторного акта, а також відсутність обставин, визначених статтею 36 Закону № 1160-IV.

81. Натомість суд апеляційної інстанції, скасувавши законне рішення суду першої інстанції, неправильно застосував статті 5, 9, 13 та 36 Закону № 1160-IV, помилково ототожнив технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель із регуляторним актом та поклав на Ужгородську міську раду не передбачений законом обов`язок щодо оприлюднення такої документації.

82. За таких обставин касаційну скаргу Ужгородської міської ради слід задовольнити, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2026 року скасувати, а рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 18 вересня 2025 року залишити в силі.

83. Зважаючи на наслідки касаційного розгляду, відповідно до статті 139 КАС України новий розподіл судових витрат не здійснюється. Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ: Касаційну скаргу Ужгородської міської ради задовольнити. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2026 року у справі № 308/9524/17 скасувати, а рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 18 вересня 2025 року залишити в силі. Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною й оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач Я.О. Берназюк Судді С.М. Чиркін В.М. Шарапа