Постанова КАС ВС № 320/20473/24

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 03 липня 2026 року м. Київ справа № 320/20473/24 провадження № К/990/45290/25 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Жука А.В., суддів: Загороднюка А.Г., Мельник-Томенко Ж.М., розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство внутрішніх справ України, про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України, до якої приєдналося Міністерство внутрішніх справ України, на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року (у складі колегії суддів: головуючого судді - Епель О.В., суддів: Карпушової О.В., Мєзєнцева Є.І.) у справі №320/20473/24 ВСТАНОВИВ: І. ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог 1. 06 грудня 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач; Уряд, КМУ), в якому просив визнати протиправним і нечинним пункт 2-14 Правил перетинання державного кордону громадянами України (далі - Правила), затверджених постановою Кабінету Міністрів України №57 від 27.01.1995 (далі - Постанова №57; у редакції постанови Кабінету Міністрів України №724 від 25.08.2010). 2.1. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що постановою КМУ №69 від 27.01.2023 (далі - Постанова №69), на виконання рішення Ради національної безпеки і оборони і України (далі - РНБО) від 23.01.2023, яке введено в дію Указом Президента України від 23.01.2023 №27/2023 (далі - Указ №27/2023), Правила доповнено пунктом 2-14, передбачивши для сорока двох категорій осіб, зокрема й народних депутатів України, право перетину державного кордону виключно на підставі відповідних рішень про службові відрядження. 2.2. Стверджував, що внаслідок прийняття оскаржуваного пункту 2-14 Правил було порушено його конституційне право як громадянина і народного депутата України вільно залишати територію України, оскільки безпосередньо на виконання запроваджених Урядом обмежень, Державною прикордонною службою України було прийнято рішення про відмову у перетинанні ним державного кордону України. 2.3. Вказував, що спірний пункт Правил прямо суперечить Конституції України та актам вищої юридичної сили, зокрема статті 26 Закону України «Про статус народного депутата України». Зазначав, що Уряд не уповноважений запроваджувати додаткові вимоги, не передбачені спеціальними законами. Водночас відзначав, що таким спеціальним законом, який регулює порядок здійснення права громадян України на виїзд з України і в`їзд в Україну, є Закон України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України», котрий не містить норм, пов`язаних із введенням воєнного стану. Крім того, зазначеним законом встановлено вичерпний перелік як документів, що дають право громадянину України на виїзд з України, так і випадків обмеження права громадян на виїзд з України. На переконання позивача, Уряд не мав права на власний розсуд розширювати перелік документів, що дають право громадянину України на виїзд з України, відмінний від вичерпного переліку, що міститься у статті 2 вказаного Закону; так само відповідач не був уповноважений встановлювати додаткові випадки обмеження права громадян на виїзд з України, відмінні від тих, які зазначені у статті 6 цього Закону та у частині першій статті 14 Закону України «Про прикордонний контроль», які також не містить підстав, пов`язаних з відрядженням; фактично пункт 2-14 Правил за своїм змістом є встановленням заходів правового режиму воєнного стану, що є прерогативою військового командування, а не відповідача. Короткий зміст рішення суду першої інстанції 3.1. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 26.11.2024 у задоволенні адміністративного позову було відмовлено повністю. 3.2. Ухвалюючи зазначене рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Уряд наділений повноваженнями на прийняття постанов та розпоряджень на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, а тому рішення РНБО від 23.01.2023, введене в дію Указом №27/2023, є обов`язковими до виконання Кабінетом Міністрів України. 3.3. Також суд першої інстанції зазначав, що Закон України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України» дійсно не містить обмежень права вільно залишати територію України в умовах правового режиму воєнного стану, однак це не означає, що такі обмеження до певної категорії осіб не можуть застосовуватися на підставі Закону України «Про правовий режим воєнного стану», який є спеціальними для цього періоду. 3.4. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що положення спірного пункту Правил не забороняють народним депутатам України здійснювати свої повноваження, що визначені Конституцією України та законами України та узгоджуються із нормами Законів України «Про статус народного депутата України» та «Про Регламент Верховної Ради України». Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції 4.1. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2025 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково. Визнано протиправним і нечинним пункт 2-14 Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України №57 від 27.01.1995 у редакції, чинній станом на 28.01.2023. Відмовлено у задоволенні позовних вимог в іншій частині. Стягнуто на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача понесені судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 2 684,00 грн. 4.2. Ухвалюючи таке судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ані Закон України «Про правовий режим воєнного стану», ані приписи Порядку встановлення особливого режиму в`їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, затвердженого постановою КМУ від 29.12.2021 №1455, не встановлюють особливостей правового регулювання перетинання державного кордону в пунктах пропуску через державний кордон, більш того, не обмежують право виїзду, пов`язаного зі службовим відрядженням, а лише містять відсильну норму до спеціального законодавства України з питань обмеження перетинання державного кордону. 4.3. Суд апеляційної інстанції вважав, що Правила є підзаконним нормативно-правовим актом, тому не можуть бути підставою для обмеження свободи пересування відповідно до статті 33 Конституції України, а тим більше, ними не можуть встановлюватися права і, відповідно до частини другої статті 8 Конституції України, вони мають прийматися на основі Конституції України і відповідати їй. 4.4. Окрім цього суд апеляційної інстанції вказував, що жодною нормою ані Закону України «Про оборону України», ані Закону України «Про національну безпеку України» Уряд не наділений повноваженнями обмежувати право громадян на виїзд за межі України в ім`я забезпечення безпеки чи обороноздатності держави. 4.5. Суд апеляційної інстанції також виснував, що РНБО є координаційним органом і не наділена повноваженнями розробляти нормативно-правові акти чи приймати їх; тобто РНБО не є органом законодавчої влади, а лише координує діяльність виконавчих органів у сфері безпеки і оборони, готує пропозиції Президентові України щодо рішень тільки у цій сфері. Уряд, на переконання апеляційного суду, не може виконувати функцію законотворення, яка притаманна виключно Верховній Раді України, а судова гілка влади не може перебирати на себе дискреційні повноваження органів виконавчої гілки влади, але виконує функцію контролю. 4.6. Застосовуючи правову позицію, викладену Верховним Судом у постанові від 11.09.2023 у справі №320/258/19, суд апеляційної інстанції дійшов висновків, що звернення позивача з цим позовом про оскарження усього пункту Правил може розглядатися як реалізація його права на судовий захист у суді адміністративної юрисдикції не тільки як особи, щодо якої вже було застосовано спірні положення Правил, а і як народного депутата і громадянина України, який реалізує публічний інтерес у дотриманні законності у поєднанні з «actio popularis», тобто діє в інтересах захисту суспільного правопорядку, конституційності та принципу верховенства права; крім того, позивач є особою, щодо якої було застосовано пункт 2-14 Правил, а тому він безумовно має право ініціювати у суді справу (locus) про визнання протиправним та нечинним рішення суб`єкта владних повноважень. Спірний пункт Правил, на переконання апеляційного суду, обмежує реалізацію парламентського мандату в частині участі позивача у міжнародній діяльності, відтак зачіпає його охоронювані законом інтереси у сфері парламентаризму. 4.7. Окрім того, вирішуючи питання щодо порушення прав і законних інтересів позивача, суд апеляційної інстанції взяв до уваги вже встановлені обставини рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 20.03.2025 у справі №120/683/25 про порушення прав ОСОБА_1 з посиланням на застосування до нього спірного пункту Правил та висновок Великої Палати Верховного Суду у справі №990/324/23, що такі обмеження почали діяти з моменту набрання чинності Постановою КМУ №69, якою внесено зміни до Правил, уважаючи, що такі обставини є преюдиційними та обов`язковими для врахування у цій справі. 4.8. Надаючи оцінку правомірності оскаржуваного акта, суд апеляційної інстанції виходив з того, що пункт 2-14 Постанови №57 (у редакції Постанови №69) не базується на положеннях закону, який би прямо дозволяв запровадження таких обмежень щодо виїзду для визначеного переліку посадовців; водночас, Пункт 2-14 Правил, як акт підзаконного рівня, встановлює додаткові обмеження (право виїзду у службові відрядження) щодо великого кола посадових осіб, які не передбачені жодним законом, без належного нормативного обґрунтування, чим порушує вимоги статей 6, 8, 19, 24, 33, 64 Конституції України, а також загальновизнані міжнародні стандарти. 4.9. Суд апеляційної інстанції наголосив, що зазначений у Законі України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України» перелік випадків обмеження у праві на виїзд за межі кордону України є виключним, а отже розширеному тлумаченню не підлягає; цей закон серед визначених підстав не містить обмеження права на виїзд з України в умовах правового режиму воєнного стану народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України, суддів, прокурорів та інших осіб, передбачених у спірному пункті Правил на підставі відповідних рішень про службові відрядження; спірним пунктом 2-14 Правил Уряд України запровадив додаткові обмеження у праві на виїзд з України осіб, зазначених у цьому пункті, які можуть бути встановлені виключно Законом України. 4.10. Також суд апеляційної інстанції вважав, що отримавши рішення РНБО про необхідність розроблення правил перетину державного кордону в умовах воєнного стану, Уряд мав би проаналізувати законодавчу базу, в межах якої можливе обмеження свободи пересування (статті 33 Конституції України, статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», статті 6 Закону України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України») та підготувати якісний, юридично обґрунтований нормативний акт, який би забезпечував: законність (відповідність Конституції і законам), передбачуваність (зрозумілі критерії для громадян і прикордонних органів), пропорційність (баланс між обороноздатністю і свободою людини); а у разі виявлення колізії між рішенням РНБО і законом - діяти відповідно до закону, адже стаття 8 Конституції України встановлює верховенство права і самої Конституції над будь-якими іншими актами. Зазначав, що Уряд, без правової експертизи, фактично втрутився у дію спеціального законодавства, яке також має вищу юридичну силу порівняно з підзаконними актами (постановами); Уряд порушив принцип належного урядування і формально підійшов до виконання рішення РНБО, яке мало характер організаційного доручення; натомість КМУ, реалізуючи його, перетворив доручення у нормотворчу ініціативу, що вийшла за межі його компетенції. 4.11. На переконання апеляційного суду, порушення встановленої законом процедури ухвалення нормативно-правового акта саме по собі є самостійною і достатньою підставою для визнання такого акта протиправним та нечинним, незалежно від його змістовного наповнення. 4.12. Визначаючи належний спосіб судового захисту, суд апеляційної інстанції констатував, що позивач необґрунтовано просив визнати протиправним та нечинним пункт 2-14 Правил у редакції постанови КМУ №724 від 25.08.2010, оскільки обмеження прав позивача почали діяти з моменту набрання чинності постановою КМУ №69, якою внесено зміни до Постанови №57, тобто з 28.01.2023, а не у редакції станом на 25.08.2010. А тому, положення абзацу першого пункту 2-14 Правил, в якому наведений перелік посад, є уніфікованим за формою та змістом, не містить логічно та юридично відокремлюваних частин, а тому не можуть бути скасовані частково без створення правової невизначеності. У зв`язку з цим, позовні вимоги у частині скасування пункту 2-14 у повному обсязі, як уважав апеляційний суд, є належними, пропорційними і відповідають практиці ЄСПЛ. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї, доповнень до касаційної скарги та заяви про приєднання до касаційної скарги 5.1. Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2025 та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.11.2024 у справі №320/20473/24. 5.2. Підставою перегляду оскаржуваних судових рішень скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та вказує про відсутність висновків Верховного Суду щодо питання застосування у подібних правовідносинах норм права, а саме: - частини четвертої статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» та частини першої статті 26 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»; - частини другої статті 3 Закону України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України»; - частини другої статті 26, частини восьмої статті 33 Закону України «Про статус народного депутата України» та пункту 15 частини першої статті 78 Законом України «Про Регламент Верховної Ради України». 5.3. Окрім цього, скаржник вказує підставою касаційного оскарження судових рішень пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України у взаємозв`язку із пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України та зазначає, що суд апеляційної інстанції не дослідив зібрані у справі докази. На переконання скаржника, суд апеляційної інстанції, в порушення норм процесуального права, здійснюючи «відновлення порушених прав та інтересів позивача», прийняв рішення про права та обов`язки цілого ряду осіб, які займають відповідальні посади, які не були учасниками справи, але на них поширюється дія оскаржуваної правової норми.

6. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить Суд відмовити у задоволенні касаційної скарги відповідача. На переконання сторони позивача, усі доводи касаційної скарги КМУ детально спростовані в оскаржуваній постанові суду апеляційної інстанції. Позиція позивача у відзиві на касаційну скаргу зводиться до переконань, що обов`язковість рішень РНБО не тягне обов`язку КМУ ухвалювати нормативні акти, що прямо суперечать закону; Закон не делегує Уряду повноважень встановлювати перелік документів, що дають право на виїзд з України; повноваження народного депутата та конституційні права і свободи народного депутата - різні правові конструкції; ОСОБА_2 безумовно має locus standi у цій справі. 7.1. Відповідач також подав доповнення до касаційної скарги, в яких доповнив підстави касаційного оскарження, визначених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначаючи про відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування: - частини першої статті 3 Закону України «Про національну безпеку України» та статті 2 Закону України «Про оборону України»; - статті 24 Закону України «Про статус народного депутата України». 7.2. Скаржник також доповнив підстави касаційного оскарження, визначені пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначаючи, у взаємозв`язку із положеннями пункту 4 частини другої статті 353 КАС України, про встановлення судом апеляційної інстанції обставин, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів. Відповідач уважає, що зазначені у справі №120/683/25 обставини не могли бути враховані судом апеляційної інстанції, оскільки такі обставини не існували на момент подання позову у цій справі.

8. Від Міністерства внутрішній справ України (далі - третя особа, МВС) надійшла заява про приєднання до касаційної скарги в частині доводів і вимог, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.

9. Відзиву (заперечень) на доповнення до касаційної скарги чи заяву про приєднання до касаційної скарги від сторони позивача до Суду не надходило, що не перешкоджає перегляду оскаржуваного судового рішення в касаційному порядку. ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

10. Касаційна скарга Кабінету Міністрів України до Верховного Суду надійшла 04.11.2025.

11. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04.11.2025 визначено склад колегії суддів: Жук А.В. - головуючий суддя, судді: Загороднюк А.Г., Мельник-Томенко Ж.М.

12. Ухвалою Верховного Суду від 07.11.2025 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2025 у справі №320/20473/24.

13. Іншою ухвалою Суду від 07.11.2025 зупинено дію постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2025 у справі №320/20473/24 до закінчення її перегляду в касаційному порядку.

14. Ухвалами Верховного Суду від 11.12.2025 прийнято заяву Міністерство внутрішніх справ України про приєднання до касаційної скарги Кабінету Міністрів України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2025 у справі №320/20473/24; прийнято доповнення Кабінету Міністрів України до касаційної скарги на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2025 у справі №320/20473/24.

15. Матеріали адміністративної справи №320/20473/24 від Київського окружного адміністративного суду до Верховного Суду надійшли 12.03.2026 згідно супровідного листа від 12.03.2026 №03-36/4818/2026.

16. Ухвалою Верховного Суду від 02.07.2026 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами. ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ Обставини справи, установлені судом першої інстанції

17. Указом Президента України від 23.01.2023 №27/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану» введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», яким вирішено: «1. Кабінету Міністрів України у п`ятиденний строк внести зміни до Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року № 57, передбачивши для членів Кабінету Міністрів України, перших заступників та заступників міністрів, керівників центральних органів виконавчої влади, їх перших заступників та заступників, Керівника Офісу Президента України та його заступників, керівників інших допоміжних органів і служб, утворених Президентом України, та їх заступників, Голови Служби безпеки України, його першого заступника та заступників, Голови та членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Голови та членів Рахункової палати, Голови та членів Центральної виборчої комісії, голів та членів інших державних колегіальних органів, Секретаря Ради національної безпеки і оборони України. його перших заступників та заступників, народних депутатів України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представників, Голови Національного банку України, його першого заступника та заступників, Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим та його заступників, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, суддів Конституційного Суду України, суддів, прокурорів, керівників інших державних органів та їх заступників, а також керівників структурних підрозділів державних органів, працівників, заброньованих на період мобілізації та на воєнний час за органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, можливість виїзду за межі України виключно у службові відрядження.

2. Службі безпеки України вжити заходів щодо перевірки законності рішень Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, обласних, Київської міської військових адміністрацій про виїзд за межі України громадян України, у тому числі на транспортних засобах, а також законності та обґрунтованості внесення відповідних відомостей до інформаційної системи «Шлях».

3. Головнокомандувачу Збройних Сил України забезпечити неухильне дотримання органами військового управління, військовим командуванням вимог законодавства при вирішенні питань щодо перетину державного кордону України.».

18. Указ від 23.01.2023 №27/2023 був предметом розгляду суду у справі №990/324/23 за позовом ОСОБА_1 , у якій ухвалою Верховного Суду від 17.06.2024, залишеною без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 03.10.2024, судове провадження було закрито. Обставини, встановлені судом апеляційної інстанції

19. На виконання приписів статті 3 Закону України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України» Урядом прийнято постанову від 27.01.1995 №57 «Про затвердження Правил перетинання державного кордону громадянами України», якою затверджено Правила перетинання державного кордону громадянами України.

20. В наступному до Правил неодноразово вносилися зміни, зокрема 14 разів після введення в Україні воєнного стану 24.02.2022 та до моменту прийняття пункту 2-14, а саме: згідно Постанов КМУ №166 від 28.02.2022, №179 від 01.03.2022, №264 від 12.03.2022, №383 від 29.03.2022, №399 від 01.04.2022, №411 від 05.04.2022, №615 від 20.05.2022, №661 від 10.06.2022, №992 від 02.09.2022, №1044 від 10.09.2022, №1082 від 27.09.2022, №1148 від 04.10.2022, №1212 від 28.10.2022, №1285 від 15.11.2022.

21. Надалі, рішенням РНБО від 23.01.2023 «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», пунктом 1 якого вирішено: Кабінету Міністрів України у п`ятиденний строк внести зміни до Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою КМУ від 27.01.1995 №57, передбачивши для членів Кабінету Міністрів України, перших заступників та заступників міністрів, керівників центральних органів виконавчої влади, їх перших заступників та заступників, Керівника Офісу Президента України та його заступників, керівників інших допоміжних органів і служб, утворених Президентом України, та їх заступників, Голови Служби безпеки України, його першого заступника та заступників, Голови та членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Голови та членів Рахункової палати, Голови та членів Центральної виборчої комісії, голів та членів інших державних колегіальних органів, Секретаря Ради національної безпеки і оборони України. його перших заступників та заступників, народних депутатів України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представників, Голови Національного банку України, його першого заступника та заступників, Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим та його заступників, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, суддів Конституційного Суду України, суддів, прокурорів, керівників інших державних органів та їх заступників, а також керівників структурних підрозділів державних органів, працівників, заброньованих на період мобілізації та на воєнний час за органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, можливість виїзду за межі України виключно у службові відрядження.

22. Таке рішення РНБО приймалося шляхом письмового волевиявлення без здійснення стенограми засідання.

23. Указом Президента України від 23.01.2023 №27/2023 указане рішення РНБО уведено в дію і скеровано Уряду на виконання. 24. 27 січня 2023 року Уряд доручив розробку проєкту постанови Міністерству внутрішніх справ України.

25. МВС, отримавши доручення 27.01.2023 (в останній день, відведений для виконання рішення РНБО) підготувало пояснювальну записку до проєкту постанови Уряду «Про внесення змін до Правил перетинання державного кордону громадянами України», порівняльну таблицю до проєкту постанови, а також сам проєкт, зазначивши у ньому перелік осіб, щодо яких запроваджуються обмеження виїзду, у відповідності до переліку, зазначеного в рішенні РНБО та додавши до нього наступні категорії посад: Державний секретар Кабінету Міністрів України, його перший заступник та заступники, Керівник Апарату Верховної Ради України, його перший заступник та заступники, державні секретарі міністерств, депутати місцевих рад, керівники державних унітарних підприємств та їх заступники, голова та члени виконавчих органів господарських товариств, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать державі, голова та члени виконавчих органів господарських товариств, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100 відсотків, у тому числі дочірніх підприємств.

26. У той же день 27.01.2023 відбулося засідання Уряду, на якому, на виконання рішення РНБО, прийнято Постанову №69 про внесення змін до Постанови №57, а саме: доповнено Правила новим пунктом 2-14 такого змісту: «У разі введення в Україні воєнного стану члени Кабінету Міністрів України, перші заступники та заступники міністрів, керівники центральних органів виконавчої влади, їх перші заступники та заступники, Державний секретар Кабінету Міністрів України, його перший заступник та заступники, Керівник Апарату Верховної Ради України, його перший заступник та заступники, державні секретарі міністерств, Керівник Офісу Президента України та його заступники, керівники інших допоміжних органів і служб, утворених Президентом України, та їх заступники, Голова Служби безпеки, його перший заступник та заступники, Голова та члени Національної ради з питань телебачення і радіомовлення, Голова та члени Рахункової палати, Голова та члени Центральної виборчої комісії, голови та члени інших державних колегіальних органів, Секретар Ради національної безпеки і оборони України, його перший заступник та заступники, народні депутати України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та його представники, Голова Національного банку України, його перший заступник та заступники, Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим та його заступники, голови місцевих держадміністрацій, їх перші заступники та заступники, судді Конституційного Суду України, судді, прокурори, керівники інших державних органів та їх заступники, депутати місцевих рад, а також керівники структурних підрозділів державних органів та органів місцевого самоврядування і працівники, які заброньовані на період мобілізації та на воєнний час за органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, керівники державних унітарних підприємств та їх заступники, голова та члени виконавчих органів господарських товариств, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать державі, голова та члени виконавчих органів господарських товариств, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100 відсотків, у тому числі дочірніх підприємств, мають право перетинати державний кордон на підставі відповідних рішень про службові відрядження. У виняткових випадках пропуск через державний кордон жінки та/або чоловіка, який є одиноким батьком, з числа зазначених у цьому пункті осіб, які мають дитину/дітей віком до 18 років (включно), під час їх виїзду за межі України з метою відвідування таких дітей, які перебувають за межами України, або для супроводження таких дітей для виїзду за межі України здійснюється уповноваженими особами Держприкордонслужби за наявності відповідних підтвердних документів.».

27. Постанова Уряду України №69 від 27.01.2023 набула чинності 28.01.2023.

28. Позивач, ОСОБА_1 , є народним депутатом України, що підтверджується копією дублікату посвідчення №186.

29. Згідно з рішенням уповноваженої службової особи підрозділу охорони державного кордону про відмову у перетинанні державного кордону від 01.12.2023, громадянину України ОСОБА_1 було відмовлено у виїзді з України з огляду на відсутність документів, що підтверджують підстави для виїзду за кордон в період дії на території України воєнного стану у відповідності до Закону України «Про затвердження Указу Президента України «Про правовий режим воєнного стану в Україні», Закону України «Про правовий режим воєнного стану» та постанови Кабінету Міністрів України №57 (зі змінами та доповненнями).

30. Згідно з рішенням уповноваженої службової особи підрозділу охорони державного кордону про відмову у перетинанні державного кордону від 16.01.2025 №113, позивачу відмовлено у виїзді з України з огляду на те, що ОСОБА_1 тимчасово обмежений у праві виїзду з України на підставі, зокрема постанови Кабінету Міністрів України №57 (зі змінами та доповненнями), оскільки не зміг надати на паспортний контроль документи, що підтверджують підстави для виїзду за кордон.

31. Оскільки до позивача було застосовано спірний пункт 2-14 Правил і відмовлено у перетинанні державного кордону на виїзд з України, зокрема постановою 6-го ІНФОРМАЦІЯ_1 (військової частини НОМЕР_1 ), він оскаржив таку відмову до Вінницького окружного адміністративного суду.

32. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 20.03.2025 у справі №120/683/25, залишеного без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.06.2025, позов ОСОБА_1 було задоволено.

33. Також судом апеляційної інстанції установлено, що ОСОБА_1 оскаржив і сам Указ Президента України від 23.01.2023 №27/2023 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та ухвалою від 17.06.2024 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду закрив провадження за позовом у справі №990/324/23 відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

34. Постановою Великої Палати Верховного Суду від 03.10.2024 року вказану ухвалу у справі №990/324/23 залишено без змін і закладено висновок про те, що на момент набрання чинності Указом № 27/2023 викладена у рішенні РНБО від 23 січня 2023 року вказівка адресована КМУ щодо внесення змін до Правил, а саме стосовно передбачення у нормативно-правовому акті обмежень для певної категорії осіб щодо можливості виїзду за межі України, не порушувала права позивача, оскільки такі обмеження почали діяти з моменту набрання чинності Постановою №69, якою внесено зміни до Правил. IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

35. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

36. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

37. Згідно з частиною третьою статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

38. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставами для відкриття касаційного провадження, повноту дотримання норм процесуального права і правильність застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

39. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

40. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені статтею 264 КАС України, згідно частин другої, третьої якої право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

41. З наведеного убачається, що особливостями провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено, фактично, необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді, необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору тощо.

42. Верховний Суд у постанові від 11.09.2023 у справі №320/258/19 (провадження №К/990/17471/23) дійшов висновків, що положення частини другої статті 264 КАС України «право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт» слід розуміти як запровадження у процесуальному законодавстві України (з деякими особливостями, які зобов`язують особу довести у суді, що такий акт стосується її інтересів) доктрини actio popularis (з лат. - «суспільна дія»), згідно з якою позов може бути подано в інтересах «публічного порядку, законності» (без обов`язку позивача доводити при зверненні до суду, що відповідне рішення суб`єкта владних повноважень вже та безпосередньо зачіпає права та свободи такого позивача). Право ініціювати у суді справу (locus standi) про визнання протиправним та нечинним рішення суб`єкта владних повноважень, яке володіє ознаками нормативно-правового акта, ґрунтується, фактично, на зазначеному статусі оскаржуваного акта. Відмова у доступі до суду особи у такій категорії спорів може призвести до ситуації, за якої рішення суб`єктів владних повноважень, що володіє ознаками нормативно-правового акта, буде залишатися поза межами судового контролю. Вищевикладена правова позиція підтримана Верховним Судом також у постановах від 26.09.2023 у справі №320/2015/22 (провадження №К/990/19209/23) від 16.10.2024 у справі № 380/23541/21 (провадження №К/990/16590/23), від 30.10.2025 у справі №320/13466/20 (провадження №К/990/21073/23).

43. Як видно зі змісту оскаржуваної постанови, скасовуючи пункт 2-14 Правил в цілому, тобто стосовно усіх категорій осіб, наведених в оскаржуваних положеннях, суд апеляційної інстанції застосував доктрину «actio popularis», уважаючи, що звернення позивача з цим позовом про оскарження усього пункту Правил може розглядатися як реалізація його права на судовий захист у суді адміністративної юрисдикції не тільки як особи, щодо якої вже було застосовано спірні положення Правил, а і як народного депутата і громадянина України, який реалізує публічний інтерес у дотриманні законності, тобто діє в інтересах захисту суспільного правопорядку, конституційності та принципу верховенства права.

44. Повертаючись до матеріалів справи, судовою колегією установлено, що в позовній заяві відсутні будь-які посилання на необхідність застосування доктрини «actio popularis» чи звернення до суду із цим позовом в інтересах широкого кола людей.

45. Як вірно зауважує у касаційній скарзі відповідач, позивач звертався за захистом «свого права на вільний перетин державного кордону», як народного депутата.

46. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що відповідно до частин другої, третьої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

47. Верховний Суд у своїх постановах неодноразово зазначав, що предмет позову - це матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої він просить ухвалити судове рішення. Визначаючи підстави позову, як елементу його змісту, суд повинен перевірити, на підставі чого, тобто яких фактів (обставин) і норм закону позивач просить про захист свого права. Підстави адміністративного позову - це фактичні та юридичні обставини публічно-правового спору, які обґрунтовують можливість подання такого позову, це факти, які відповідно до норм матеріального права вказують на наявність (відсутність) між позивачем та відповідачем спірних правовідносин.

48. Окрім того, Верховний Суд неодноразово викладав позиції стосовно того, що підставу позову становлять обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу.

49. Верховний Суд у постановах від 13.04.2023 у справі №757/30991/18-а, від 12.10.2023 у справі №160/21190/21, від 15.02.2024 у справі №520/27906/21, від 17.04.2024 у справі №300/3779/23 підкреслював, що в адміністративному судочинстві діє принцип диспозитивності, який покладає на суд обов`язок вирішувати лише ті питання, про вирішення яких його просять сторони у справі (учасники спірних правовідносин). Під час розгляду справи суд зв`язаний предметом і обсягом заявлених позивачем вимог. Цей принцип також передбачає, що особа, яка бере участь у справі, розпоряджається своїми правами щодо предмета спору на власний розсуд. Формування змісту та обсягу позовних вимог є диспозитивним правом позивача.

50. У постанові від 22.02.2024 у справі №990/150/23 Велика Палата Верховного Суду нагадала усталені підходи, сформовані судовою практикою, що за змістом зазначеної норми це право [вийти за межі позовних вимог] суд може здійснити за результатом розгляду справи за наявності на це підстав. Тобто процесуальний закон надає право (не обов`язок) суду вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів.

51. Суд не може вийти за межі позовних вимог та в порушення принципу диспозитивності самостійно обирати правову підставу та предмет позову. Відповідно, право особи звернутися до суду із самостійно визначеними позовними вимогами узгоджується з обов`язком суду здійснити розгляд справи в межах таких вимог. Відхилення від такого правила є можливим лише задля ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (постанови Верховного Суду від 13.04.2023 у справі №757/30991/18-а, від 12.10.2023 у справі №160/21190/21, від 17.04.2024 у справі №300/3779/23, від 15.02.2024 у справі №520/27906/21).

52. Наведені висновки були підтримані Верховним Судом у постанові від 18.12.2025 у справі №160/27036/23, від 05.02.2026 у справі №140/11528/21 тощо.

53. Межі розгляду справи в суді апеляційної інстанції в адміністративному судочинстві визначені статтею 308 КАС України, частина п`ята якої чітко встановлює, що суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.

54. Матеріалами справи підтверджується, що обґрунтування стороною позивача необхідності застосування у цій справі доктрини «actio popularis» та звернення із цим позовом не як народного депутата, мало місце лише на стадії апеляційного розгляду справи.

55. На переконання колегії суддів Верховного Суду, доведення в суді апеляційної інстанції стороною позивача позиції про те, що ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом не лише як народний депутат, а й задля суспільного інтересу, тобто позиції, відмінної від викладеної в позовній заяві, не могло було взято до уваги судом апеляційної інстанції.

56. Відтак, всупереч положенням процесуального закону, суд апеляційної інстанції помилково застосував до цієї справи зазначену доктрину, як процесуальний привід для частково задоволення позовних вимог і скасування оскаржуваного пункту Правил в цілому.

57. Надаючи оцінку спірним правовідносинам крізь призму правильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, Верховний Суд зазначає таке.

58. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

59. Указана засаднича норма Основного Закону чітко регламентує межі поведінки суб`єкта владних повноважень під час реалізації ним своїх владних функцій, а саме - діяти лише в межах тих повноважень і у спосіб, що передбачено Конституцією та законами України.

60. Частиною другою статті 102 Конституції України визначено, що Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

61. Відповідно до пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Основного Закону Президент України: забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; очолює Раду національної безпеки і оборони України.

62. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України (частина третя статті 106 Конституції України).

63. Відповідно до статті 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Рада національної безпеки і оборони України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України. Персональний склад Ради національної безпеки і оборони України формує Президент України. До складу Ради національної безпеки і оборони України за посадою входять Прем`єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. У засіданнях Ради національної безпеки і оборони України може брати участь Голова Верховної Ради України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони України визначаються законом.

64. Так, Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України», відповідно до його преамбули, визначає правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України, її склад, структуру, компетенцію і функції.

65. Рада національної безпеки і оборони України відповідно до Конституції України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України (стаття 1 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України»).

66. Відповідно до статті 3 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» функціями Ради національної безпеки і оборони України є: 1) внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони; 2) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний час; 3) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

67. Згідно із положеннями частин третьої, четвертої статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

68. Водночас, відповідно до частин першої, другої статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

69. Відповідно до пунктів 1, 7, 10 статті 116 Основного Закону Кабінет Міністрів України: забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.

70. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання (частина перша статті 117 Конституції України).

71. Закон України «Про Кабінет Міністрів України», відповідно до Конституції України визначає організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України.

72. Відповідно до частини першої статті 19 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

73. Абзацом 1 частини першої, частини другої статті 25 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» визначено, що Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України. Кабінет Міністрів України забезпечує виконання актів Президента України.

74. Відповідно до частини першої статті 26 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Рада національної безпеки і оборони України відповідно до закону координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Кабінет Міністрів України забезпечує виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України, введених у дію указами Президента України, що відповідають положенням Конституції України.

75. Надаючи оцінку наведеним нормам матеріального права, Верховний Суд резюмує, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, який координує та здійснює контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, зокрема, в умовах воєнного стану; рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

76. Кабінет Міністрів України, як вищий орган у системі органів виконавчої влади, забезпечує виконання рішень РНБО, уведених в дію Указом Президента України.

77. А тому, прийняття Урядом акта на виконання рішення РНБО, уведеного в дію відповідним Указом Президента України, є реалізацією покладеного на нього конституційного обов`язку.

78. Отже, саме в такій площині повинен розглядатися цей публічно-правовий спір.

79. Верховний Суд зауважує, що відповідно до частини першої статті 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.

80. Статтею 65 Основного Закону визначено, що Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

81. Верховний Суд нагадує, що 24 лютого 2022 року Указом Президента України за №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану» постановлено: «

1. Ввести в Україні воєнний стан із 05 години ЗО хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб.

2. Військовому командуванню разом з військовими адміністраціями, органами виконавчої влади, правоохоронними органами та за участю органів місцевого самоврядування запроваджувати і здійснювати передбачені Законом України "Про правовий режим воєнного стану" заходи правового режиму воєнного стану, реалізовувати повноваження, необхідні для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності.

3. У зв`язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30 - 34, 38, 39, 41 - 44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

4. Кабінету Міністрів України невідкладно: 1) ввести в дію план запровадження та забезпечення заходів правового режиму воєнного стану в Україні; 2) забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов`язаних із запровадженням правового режиму воєнного стану на території України.

5. Державній службі України з надзвичайних ситуацій невідкладно разом з обласними, Київською міською державними адміністраціями, іншими державними органами, установами, підприємствами, організаціями всіх форм власності привести єдину державну систему цивільного захисту, її функціональні та територіальні підсистеми у готовність до виконання завдань за призначенням в особливий період.

6. Обласним, Київській міській державним адміністраціям, органам місцевого самоврядування утворити ради оборони та забезпечити сприяння військовому командуванню у запровадженні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану.

7. Міністерству закордонних справ України забезпечити інформування в установленому порядку Генерального секретаря ООН та офіційних осіб іноземних держав про введення в Україні воєнного стану, про обмеження прав і свобод людини і громадянина, що є відхиленням від зобов`язань за Міжнародним пактом про громадянські та політичні права, та про межу цих відхилень і причини прийняття такого рішення.

8. Цей Указ набирає чинності одночасно з набранням чинності Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні.».

82. Законом України 24.02.2022 №2102-IX «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні», Верховна Рада України затвердила Указ Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні.

83. Загальновідомим є факт, що термін дії воєнного стану неодноразово продовжувався і діє станом на момент вирішення спору в суді касаційної інстанції.

84. Закон України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) регулює порядок здійснення права громадян України на виїзд з України і в`їзд в Україну, порядок оформлення документів для зарубіжних поїздок, визначає випадки тимчасового обмеження права громадян на виїзд з України і встановлює порядок розв`язання спорів у цій сфері.

85. Відповідно до статті 3 Закону України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України» перетинання громадянами України державного кордону України здійснюється в пунктах пропуску через державний кордон України після пред`явлення одного з документів, зазначених у статті 2 цього Закону. Правила перетинання державного кордону України громадянами України встановлюються Кабінетом Міністрів України відповідно до цього Закону та інших законів України.

86. Відтак, Законом України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України» Уряд наділений повноваженнями унормовувати правила перетину кордону у відповідності до законів України.

87. Виходячи зі змісту спірних правовідносин, Верховний Суд указує, що саме на виконання статті 3 Закону України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України» Урядом прийнято постанову від 27.01.1995 №57 «Про затвердження Правил перетинання державного кордону громадянами України», якою затверджено Правила перетинання державного кордону громадянами України.

88. У подальшому, на виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23.01.2023 «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», уведеного в дію Указом Президента України від 23.01.2023 №27/2023, Урядом у Постанову №57 внесено зміни, якими Правила доповнено, зокрема, пунктом 2-14.

89. З наведеного слідує висновок, що Постанова №69, якою внесено зміни у Постанову №57, а Правила доповнено пунктом 2-14, прийняті Кабінетом Міністрів України у відповідності до статті 3 Закону України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України» та на виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23.01.2023 «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», уведеного в дію Указом Президента України від 23.01.2023 №27/2023, які були і є обов`язковими до виконання Урядом.

90. Крім того, обмеження, передбачені пунктом 2-14 Правил, встановлені в порядку та з метою реалізації положень ряду нормативно-правових актів, а саме: - пункту 5 частини першої статті 6 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», згідно якого указом Президента України встановлюється вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв`язку з введенням воєнного стану із зазначенням строку дії цих обмежень, а також тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень; - указу Президента України від 24.02.2022 №64/2022 (прийнятого на виконання вищезазначеної норми Закону України «Про правовий режим воєнного стану»), яким у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30-34, 38, 39, 41-44, 53 Конституції України; - Закону України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24.02.2022 №2102-IX та відповідних Законів України «Про затвердження Указу Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні»; - пункту 17 частини першої статті 106 Конституції України, якою визначається статус Президента України, як Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України, який здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави.

91. Також, відповідно до пункту 1 статті 15 Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод Під час війни або іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації, будь-яка Висока Договірна Сторона може вживати заходів, що відступають від її зобов`язань за цією Конвенцією, виключно в тих межах, яких вимагає гострота становища, і за умови, що такі заходи не суперечать іншим її зобов`язанням згідно з міжнародним правом.

92. Отже, пункт 2-14 Правил прийнятий у відповідності та на виконання статті 3 Закону України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України» та на виконання рішення РНБО від 23.01.2023 «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», уведеного в дію указом Президента України від 23.01.2023 № 27/2023.

93. Крім цього, судами попередніх інстанцій установлено, що Указ Президента України від 23.01.2023 №27/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», яким уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23.01.2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану» був чинним станом на момент порушення цього судового провадження та є чинним і до цього часу.

94. Доводи позивача та висновки суду апеляційної інстанції в значній частині зачіпають питання правомірності чинних Указу №27/2023 та відповідного рішення РНБО, перевірка / дослідження яких не могло бути предметом судової перевірки в межах цієї справи, оскільки відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України, Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України. У випадках, визначених цим Кодексом, Велика Палата Верховного Суду переглядає в апеляційному порядку як суд апеляційної інстанції судові рішення у справах, розглянутих Верховним Судом як судом першої інстанції (частина третя статті 23 КАС України).

95. Так, доходячи, зокрема, висновків про те, що РНБО є координаційним органом і не наділена повноваженнями розробляти нормативно-правові акти чи приймати їх, апеляційний адміністративний суд порушив правила інстанційної підсудності та фактично надав оцінку правомірності Рішення РНБО від 23.01.2023 «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», уведеного в дію Указом Президента України №27/2023, яке, в силу його природи і змісту, було обов`язковим для КМУ.

96. При цьому, судом апеляційної інстанції проаналізовано значну кількість законодавчих нормативно-правових актів, помилково уважаючи їх спеціальними у спірних правовідносинах.

97. Ураховуючи особливості цього спору, у випадку, коли Радою національної безпеки і оборони і України Уряду було окреслено перелік посадовців, стосовно яких необхідно передбачити можливість виїзду за межі України виключно у службові відрядження, за умови чинності Указу Президента України №27/2023, застосовними у справі щодо оскарження пункту 2-14 Правил є норми Конституції України, Законів України «Про Раду національної безпеки і оборони України», «Про Кабінет Міністрів України», - в частині, що визначають правовий статус та повноваження Президента України, РНБО та Уряду; Закони України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України», «Про правовий режим воєнного стану», та які були правильно застосовані судом першої інстанції.

98. Більше того, категорія «народних депутатів України» була передбачена як в рішенні РНБО від 23.01.2023, так і в редакції пункту 2-14 Правил, доповнених згідно Постанови №69, що додатково свідчить про відсутність протиправної поведінки відповідача чи необґрунтованого включення такої категорії посадовців до переліку осіб в оскаржуваний пункт Правил.

99. Відтак, Верховний Суд констатує, що Постанова Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до Правил перетинання державного кордону громадянами України» від 27.01.2023 №69, якою Правила доповнено, зокрема, пунктом 2-14, прийнята Урядом правомірно, у межах повноважень та на виконання рішення РНБО від 23.01.2023 «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», уведеного в дію Указом Президента України від 23.01.2023 №27/2023, в частині, що стосується пункту 2-14 Правил перетинання державного кордону громадянами України.

100. Відповідно до частини другої статті 26 Закону України «Про статус народного депутата України» повноваження народного депутата та його конституційні права і свободи не можуть бути обмежені в умовах воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях. Відповідно до статті 86 Конституції України народний депутат України має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності.

101. Розділ ІІ Закону України «Про статус народного депутата України» визначає права народного депутата України, в якому, зокрема, Глава 1 - права народного депутата України у Верховній Раді України (статті 10-16), Глава 2 - права народного депутата України у взаємовідносинах із органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, об`єднаннями громадян України та іноземних держав (стаття 17).

102. Так, відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат, який не має спеціальних повноважень на представництво Верховної Ради України, має право вступати у відносини з посадовими особами і державними органами іноземних держав лише від свого імені. У відносинах з посадовими особами, державними органами і громадянами іноземних держав народний депутат має право захищати незалежність та суверенітет, інтереси України, її громадян і не завдавати своїми вчинками шкоди Україні, її громадянам.

103. Гарантію непорушності повноважень народного депутата України передбачено статтею 26 Закону України «Про статус народного депутата України», відповідно до якої ніхто не має права обмежувати повноваження народного депутата, крім випадків, передбачених Конституцією України, цим та іншими законами України. Повноваження народного депутата та його конституційні права і свободи не можуть бути обмежені в умовах воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях. Держава гарантує народному депутату необхідні умови для ефективного здійснення ним депутатських повноважень. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, керівники підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та їх підпорядкування, забезпечують умови для здійснення народним депутатом своїх повноважень у межах та в порядку, визначених Конституцією України, цим та іншими законами України, а громадські організації та політичні партії можуть сприяти йому в цьому.

104. При цьому, у рішенні Конституційного Суду України від 26.06.2003 № 12-рп/2003 зазначено, що здійснення народними депутатами України своїх повноважень спрямоване передусім на реалізацію компетенції парламенту шляхом їх спільної діяльності на пленарних засіданнях Верховної Ради України. Така діяльність забезпечується правовими гарантіями від неправомірних дій та бездіяльності з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, керівників підприємств, установ, організацій тощо.

105. Колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що норми права, що визначають повноваження / права народних депутатів України не містять положень, які встановлювали б, що до повноважень народного депутата України, як посадової особи, належить повноваження / право щодо вільного безперешкодного перетину державного кордону України.

106. З обсягу встановлених обставин справи та змісту позовних вимог слідує, що позивач пов`язує наявність порушеного конституційного права депутата на безперешкодний виїзд з території України з фактом відмови 01 грудня 2023 року органами Державної прикордонної служби України у перетині державного кордону.

107. Разом з тим, судами у справі не встановлено, що перетин позивачем державного кордону України, який відбувався 01.12.2023, був пов`язаний саме з реалізацією своїх прав та виконанням обов`язків як народного депутата, тому відсутні підстави вважати, що 01.12.2023 року відповідний суб`єкт владних повноважень обмежив функціональні службові права ОСОБА_1 , як народного депутата України.

108. Відтак, Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржувані положення пункту 2-14 Правил не призвели до порушення конституційних прав та свобод ОСОБА_1 як народного депутата України.

109. А тому, відсутні підстави для задоволення цього адміністративного позову з мотивів, наведених позивачем у позовній заяві та висновків, викладених судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.

110. В силу наведеного, Верховний Суд доходить висновків, що в межах спірних правовідносин Уряд діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а запроваджені спірним пунктом Правил обмеження жодним чином не перешкоджають позивачу у виконанні його повноважень як народного депутата.

111. Відповідно частин до першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

112. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

113. Враховуючи наведене, перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставами для відкриття касаційного провадження, заяви про приєднання до касаційної скарги, колегія суддів Верховного Суду встановила, що суд першої інстанції, правильно застосувавши норми матеріального права, дійшов вірних висновків про відсутність підстав для задоволення цього адміністративного позову. Натомість, суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права, неправильно застосував норми матеріального права та скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідало закону, коли частково задовольнив позовні вимоги і скасував пункт 2-14 Правил.

114. На підставі викладеного, касаційну скаргу слід задовольнити, а оскаржувану постанову - скасувати, залишивши в силі рішення суду першої інстанції.

115. Колегія суддів уважає, що Судом надано відповідь на всі доводи, які можуть вплинути на правильне вирішення справи на цій стадії судового розгляду. Висновки щодо судових витрат

116. У касаційній скарзі та доповненнях до неї, Кабінетом Міністрів України заявлені клопотання про стягнення з позивача витрат зі сплати судового збору, сплаченого відповідачем, за подання касаційної скарги.

117. Надаючи оцінку можливості стягнення із позивача на користь відповідача-суб`єкта владних повноважень судових витрат, пов`язаних зі сплатою судового збору за подання касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

118. Питання розподілу судових витрат врегульовано положеннями статті 139 КАС України, відповідно до приписів абзацу 1 частини першої, частини другої якої при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. При задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

119. Відповідно до частини третьої статті 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

120. У разі відмови у задоволенні вимог позивача, звільненого від сплати судових витрат, або залишення позовної заяви без розгляду чи закриття провадження у справі, судові витрати, понесені відповідачем, компенсуються за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (абзац 1 частини п`ятої статті 139 КАС України).

121. Верховний Суд неодноразово у своїх постановах зазначав, що загальне правило розподілу судових витрат полягає в тому, що стороні, на користь якої ухвалено рішення, суд присуджує з другої сторони понесені нею і документально підтверджені судові витрати. При цьому, відповідачу - суб`єкту владних повноважень, можуть компенсуватись лише документально підтвердженні витрати, пов`язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз, оскільки суб`єкт владних повноважень повинен нести усі ризики, пов`язані з прийняттям ним рішень, вчиненням дій чи допущенням бездіяльності, у тому числі необхідність відстоювати правомірність своєї поведінки в адміністративному суді. Такі обмеження у можливостях суб`єктів владних повноважень свідчать про загальну спрямованість адміністративного судочинства на захист прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у спірних відносинах із владою.

122. Окрім цього, об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постанові від 29.08.2022 у справі №826/16473/15 дійшла висновків, що витрати суб`єкта владних повноважень на сплату судового збору за будь-яких результатів розгляду справи (задоволення або відмова в задоволенні позову, як повністю, так і частково) не підлягають розподілу за результатом розгляду справи. На користь саме такого тлумачення свідчить зміст частини третьої статті 139 КАС України, відповідно до якої суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на сплату судового збору. Такий підхід законодавця до правового регулювання розподілу витрат на сплату судового збору нерозривно пов`язаний із завданням адміністративного судочинства, котре полягає у вирішенні судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

123. Враховуючи наведене, колегія суддів доходить висновку про відсутність правових підстав для стягнення з позивача судових витрат, понесених відповідачем в цій справі, у вигляді сплаченого судового збору за подання касаційної скарги.

124. А тому, з огляду на результат судового розгляду, судові витрати не розподіляються. Щодо питання поновлення дії оскаржуваного судового рішення

125. Відповідно до частини третьої статті 375 КАС України суд касаційної інстанції у постанові за результатами перегляду оскаржуваного судового рішення вирішує питання про поновлення його виконання (дії).

126. Ураховуючи, що за результатом касаційного розгляду справи Верховним Судом скасовується оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції, то відсутні підстави для поновлення її дії, зупиненої згідно ухвали Верховного Суду від 07.11.2025. Керуючись статтями 2, 139, 242, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359, 375 КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України, до якої приєдналося Міністерство внутрішніх справ України, задовольнити.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року у справі №320/20473/24 скасувати.

3. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2024 року у справі №320/20473/24 залишити в силі. Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та не може бути оскаржена. .................................. .................................. .................................. А.В. Жук А.Г. Загороднюк Ж.М. Мельник-Томенко Судді Верховного Суду