Постанова 4856 № 120/14597/25

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 120/14597/25 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Томчук Андрій Валерійович Суддя-доповідач - Кузьмишин В.М. 15 червня 2026 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Кузьмишина В.М. суддів: Сапальової Т.В. Сушка О.О. , розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 грудня 2025 року у справі за адміністративним позовом Погребищенської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги, В С Т А Н О В И В : І. Описова частина.

1. Короткий зміст позовних вимог. 1.1 Погребищенська міська рада звернулась в суд із позовною заявою до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області в якому просить визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2, 5, 6, 7 вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області "Про усунення виявлених порушень" від 07.10.2025 № 260211-14-3375-2025. 1.2 В обґрунтування позовних вимог позивач вказує що висновок зроблено відповідачем формально, без врахування вимог чинного законодавства та доводів міської ради.

2. Фактичні обставини справи, встановлені судом першої інстанції. 2.1 За результатами проведеної ревізії Управлінням Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області складено Акт від 19.09.2025 № 2602211-30/38. 2.2 01.10.2025 Погребищенська міська рада направила на адресу відповідача заперечення на Акт від 19.09.2025 № 2602211-30/38. 2.3 За наслідками розгляду заперечень позивача від 19.09.2025 № 260211-30/38 відповідач листом від 02.10.2025 № 260211-13/3317-2025 направив висновок на заперечення до акта ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Погребищенської міської ради за період з 01.01.2021 по 30.06.2025 від 19.09.2025 № 260211-30/38. 2.4 В подальшому 07.10.2025, Управлінням Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області на адресу Погребищенської міської ради направлено вимогу "Про усунення виявлених порушень" № 260211-14/3375- 2025. 2.5 Зокрема, відповідач у розділі 1 вимоги від 07.10.2025 зазначив, що на порушення статей 14, 33, 35 Закону України "Про оренду землі", ч. 1 статті 93 ЗК України, ч. 1 статті 759, ч. 1 статті 763, ч. 1 статті 773, п. 4 ч. 3 статті 1212 ЦК України Радою не забезпечено укладання додаткових угод до трьох договорів оренди землі від 11.07.2014 та одного договору від 16.02.202018, укладених з ТОВ "Зоря Поділля" в частині продовження терміну їх дії та встановлення орендної плати на рівні 6% від нормативної грошової оцінки земельних ділянок відповідно до Рішення 12 сесії Ради 8 скликання від 24.06.2021 № 61-12-8/893 "Про встановлення місцевих податків і зборів на території населених пунктів Погребищенської міської територіальної громади на 2022 рік", що призвело до використання ТОВ "Зоря Поділля" земельних ділянок площею 17,0491 га (кадастровий номером 0523410100:00:005:0015); 0,0491 га (кадастровий номер 0523410100:00:010:0568) та 0,3409 га (кадастровий номер 0523410100:00:010:0569) та 39,1556 га (кадастровий номер 0523410100:00:007:0003) без достатньої правової підстави та недоотримання бюджетом громади доходів на загальну суму 5630395,36 грн. 2.6 Також згідно розділу 4 оскаржуваної вимоги вказано, що на порушення ч. 5 статті 41 Закону України "Про публічні закупівлі" п. 2.15 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України 24.05.1995 № 88 та п. 13.7 договору про постачання електричної енергії споживачу від 24.03.2021 № ПО-132700, укладеного з ТОВ "Енера Вінниця" протягом 2021 року прийнято та оплачено акти приймання-передавання товарної продукції - активної електричної енергії із завищеною вартістю на загальну суму 152864,58 грн з податком на додану вартість, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) бюджету громади на вказану суму. 2.7 За розділом 5 вимоги від 07.10.2025 через порушення ТОВ "Інтеграція Поділля" п.п. 6.2.3, 6.2.4, 6.4.1, 6.4.3, 6.4.4.1 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 "Правила визначення вартості будівництва", затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад і територій України від 01.11.2021 № 281 завищено вартість ремонтно-будівельних робіт на загальну суму 7285,17 грн, які прийняті і оплачені радою в повному обсязі, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) бюджету громади на вказану суму. 2.8 З урахуванням встановлених порушень, на підставі п. 1 ч. 1 ст. 8, п. 7 ст. 10, ч. 2 ст. 15 Закону України від 26.01.1993 № 2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939), п.п. 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок № 550), пп. 14 п. 6 Положення про Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області, затвердженого наказом Північного офісу Держаудитслужби від 20.10.2016 №18, Управління у вимозі від 07.10.2025 № 260211-14/3375-2025 вимагало забезпечити: 1) розгляд результатів проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Ради, які допустили порушення із прийняттям відповідних розпорядчих документів; 2) надходження до бюджету громади орендної плати за користування земельними ділянками комунальної власності ТОВ "Зоря Поділля" на загальну суму 5630395,36 грн; 3) відшкодування коштів, використаних Радою на покриття витрат з оплати комунальних послуг, спожитих Управлінням житлово- комунального господарства, Службою у справах дітей, Відділом культури, Фінансовим управлінням Ради, ТОВ "Колос-медіа" та ФОП "Луценко" на загальну суму 458655,77 грн та зменшення асигнувань Раді на 2025 рік по КПКВК МБ 0110150 за КЕКВ 2270 на суму 123943,0 грн; 4) відшкодування, відповідно до норм ч. 1 ст. 526, ч. 1 ст. 611 Цивільного кодексу України на користь бюджету громади завищеної вартості послуг з перевезення військовозобов`язаних на загальну суму 165598,31 грн; 5) відшкодування коштів на суму зайвої оплати ТОВ "Енера Вінниця" Раді, відповідно до норм ст.ст. 611, 629 Цивільного кодексу України; 6) відшкодування, відповідно до норм ст. ст. 611, 629 Цивільного кодексу України на користь бюджету громади завищеної вартості ремонтних робіт на загальну суму 7285,17 грн; 7) дотримання вимог Бюджетного, Цивільного, Земельного кодексів України та нормативно-правових актів, що регламентують використання бюджетних коштів на проведення ремонтних робіт, а також законодавства про публічні закупівлі. 2.9 Не погоджуючись пунктами 1, 2, 5, 6, 7 вимоги від 07.10.2025 № 260211-14/3375-2025, позивач звернувся до суду із цим позовом.

3. Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції. 3.1 Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 15 грудня 2025 року позов задоволено частково. 3.2 Суд першої інстанції дійшов висновку що спірні пункти 1, 2, 7 вимоги, як акта індивідуальної дії не відповідають критеріям обґрунтованості та вмотивованості, а тому наявні підстави для часткового задоволення позовних вимог позивача та визнання протиправним і скасування згаданих пунктів вимоги від 07.10.2025 № 260211-14-3375-2025.

4. Короткий зміст вимог апеляційних скарг. 4.1 Відповідач просить скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 грудня 2025 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі. 4.2 Підставою для апеляційного оскарження рішення суду є не з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального і процесуального права що призвело до неправильного вирішення справи. 4.3 Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу у якому просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін. ІІ.

Мотивувальна частина.

1. Позиція апеляційного суду Апеляційний суд перевірив правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права у межах доводів апеляційної скарги та дійшов таких висновків. 1.1 Відповідно до пункту 7 статті 10 Закону України від 26.01.1993 № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі Закон № 2939) органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства. Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939 законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання. 1.2 Верховний Суд у постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17 сформулював стандарт «законної вимоги» контролюючого органу та визначив, що вона повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції, містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкта, які є обов`язковими до виконання. При цьому «законність» письмової вимоги безумовно передбачає її обґрунтованість. Аналіз змісту вимоги як акта індивідуальної дії свідчить про те, чи відповідає вона вимогам закону та чи породжує права і обов`язки для підконтрольної установи. Такий підхід неодноразово підтриманий Верховним Судом у постановах від 11.09.2018 у справі № 825/1481/16, від 11.10.2018 у справі № 813/4101/17, від 20.11.2018 у справі № 815/4223/16, від 06.08.2020 у справі № 826/6254/17, від 03.08.2023 у справі № 260/3573/21, від 23.11.2023 у справі № 560/7524/22 та є сталим. 1.3 Відповідачем оскаржується рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог щодо пунктів 1, 2 та 7 Вимоги від 07.10.2025 № 260211-14-3375-2025. Так, враховуючи межі оскарження, апеляційний суд надає оцінку лише вказаним обставинам. 1.4 Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку щодо протиправності та необхідності скасування пунктів 1 та 7 оскаржуваної вимоги як таких, що не містять чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу підконтрольного суб`єкта. 1.5 Пунктом 1 вимоги від 07.10.2025 Управління зобов`язало Раду «розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Ради, які допустили порушення, із прийняттям відповідних розпорядчих документів». Пунктом 7 вимагалося «забезпечити дотримання вимог Бюджетного, Цивільного, Земельного кодексів України та нормативно-правових актів, що регламентують використання бюджетних коштів на проведення ремонтних робіт, а також законодавства про публічні закупівлі». 1.6 Щодо пункту 1 вимоги апеляційний суд зазначає, що відповідно до пункту 15 статті 10 Закону № 2939 орган державного фінансового контролю наділений правом порушувати перед керівниками відповідних органів питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Водночас це є правом, а не обов`язком, та стосується лише ініціювання такого питання остаточне рішення про притягнення чи непритягнення до відповідальності залишається за роботодавцем. Однак, пункт 1 вимоги не конкретизує які саме порушення є підставою для розгляду питання відповідальності, про який вид відповідальності йдеться (дисциплінарна, матеріальна, адміністративна), яких конкретних працівників слід притягнути. Відсутність такої конкретизації унеможливлює виконання зазначеного пункту в певний і однозначно зрозумілий спосіб. 1.7 Щодо пункту 7 вимоги, то загальний припис «забезпечити дотримання» переліку кодексів та нормативних актів без визначення конкретних дій, строків та способу усунення виявлених порушень, є декларацією, а не обов`язковим приписом. Такий пункт вимоги не дозволяє підконтрольному суб`єкту однозначно визначити, що саме і в який спосіб він зобов`язаний вчинити для його виконання. Зазначений підхід суперечить правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 24.04.2020 у справі № 802/342/17-а, відповідно до якої вимога є обов`язковою лише в частині, яка містить конкретний спосіб усунення виявлених порушень. 1.8 Доводи апелянта про те, що пункти 1 та 7 вимоги є превентивними заходами та спрямовані на недопущення порушень у майбутньому, колегія суддів відхиляє. Превентивний характер приписів не звільняє орган державного фінансового контролю від обов`язку формулювати їх чітко, конкретно і зрозуміло. Вимога як акт індивідуальної дії, обов`язковий до виконання, не може містити лише загальні орієнтири поведінки, оскільки вона повинна давати підконтрольному суб`єкту змогу точно встановити, які дії він зобов`язаний вчинити. В апеляційній скарзі не наведено аргументів щодо того, яким конкретним способом Рада мала виконати пункти 1 та 7 вимоги. 1.9 Щодо пункту 2 вимоги, яким Управління вимагає забезпечити надходження до бюджету громади орендної плати за користування земельними ділянками комунальної власності ТОВ «Зоря Поділля» на загальну суму 5 630 395,36 грн., колегія суддів зазначає наступне. 1.10 Зі змісту апеляційної скарги випливає, що нарахування у пункті 2 вимоги є різницею між ставкою 1% (що застосовувалась за чинними договорами) та 6% (яку відповідач вважає обов`язковою відповідно до рішення Ради № 61-12-8/893 від 24.06.2021), а також є нарахуванням за користування без оформленого договору після закінчення строку дії Договору від 16.02.2018 (з 17.02.2024 по 30.06.2025). 1.11 Щодо збільшення ставки орендної плати з 1% до 6% відповідно до рішення № 61-12-8/893, то в цій частині слід зазначити, що відповідно до статті 627 ЦК України сторони є вільними в укладенні договору та визначенні його умов. Відповідно до статті 632 ЦК України зміна ціни після укладення договору допускається лише у випадках і на умовах, встановлених договором або законом. Відповідно до статті 651 ЦК України зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін або за рішенням суду у передбачених законом випадках. 1.12 Рішення Погребищенської міської ради від 24.06.2021 № 61-12-8/893 «Про встановлення місцевих податків і зборів на 2022 рік» є нормативним актом з питань оподаткування, прийнятим в межах повноважень органу місцевого самоврядування у сфері оподаткування. Однак колегія суддів вважає, що це рішення не є законодавчою підставою для автоматичної зміни умов вже укладених цивільно-правових договорів оренди. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 09.11.2021 у справі № 635/4233/19 підтвердила, що договори оренди землі укладаються на принципах рівності сторін і свободи договору. Умови таких договорів, у тому числі щодо розміру орендної плати, є обов`язковими для виконання та можуть змінюватися лише за взаємною згодою сторін або за рішенням суду. Орган місцевого самоврядування не наділений повноваженнями встановлювати граничний розмір орендної плати у спосіб, що автоматично змінює умови вже укладених договорів. Граничні ставки орендної плати за землю комунальної власності визначаються Податковим кодексом України, а конкретний розмір - договором. 1.13 Крім того, статтею 58 Конституції України та рішенням Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 встановлено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Рішення № 61-12-8/893 набрало чинності з 01.01.2022 і є обов`язковим для застосування лише при укладенні нових договорів оренди. Воно не може автоматично змінити умови договорів, укладених у 2014 та 2018 роках, без відповідного внесення змін за взаємною згодою сторін. 1.14 Відповідач посилається на те, що з 17.02.2024 ТОВ «Зоря Поділля» користувалося земельною ділянкою площею 39,1556 га без правових підстав, а Рада не вжила заходів для укладення нового договору. Колегія суддів відхиляє такі доводи апелянта оскільки відповідно до частини шостої статті 33 Закону України «Про оренду землі» (у редакції, чинній до внесення змін) у разі якщо орендар продовжує користуватися земельною ділянкою після закінчення строку договору і за відсутності протягом одного місяця після закінчення строку договору листа-повідомлення орендодавця про заперечення у поновленні такий договір вважається поновленим на той самий строк і на тих самих умовах, які були передбачені договором. Суд першої інстанції правомірно встановив, що лист Ради від 18.01.2024, яким Рада просила переглянути ставку орендної плати до 6%, може розцінюватися як заперечення проти поновлення на попередніх умовах, однак це є підставою для врегулювання договірних відносин у судовому порядку, а не породжує право Ради вимагати орендну плату в розмірі 6% в адміністративному порядку через вимогу органу фінансового контролю. 1.15 Позивач у відзиві на апеляційну скаргу звертає увагу на рішення Господарського суду Вінницької області від 26.11.2025 у справі № 902/1320/25, від 13.01.2026 у справі № 902/1318/25 та від 15.01.2026 у справі № 902/1319/25, якими позов ТОВ «Продовольча компанія «Зоря Поділля» задоволено та визнано укладеними додаткові угоди про поновлення договорів оренди землі від 11.07.2014. Ці рішення свідчать про те, що питання поновлення договорів оренди та їх умов підлягало вирішенню в судовому, а не адміністративному порядку. Вимога Управління щодо стягнення 5630395,36 грн в адміністративному порядку через вимогу органу фінансового контролю є передчасною та не може бути належним інструментом вирішення спору щодо умов поновлення орендних договорів. 1.16 Колегія суддів апеляційного суду вважає, що пункт 2 вимоги в частині нарахування різниці між ставками оренди ґрунтується на неправильному застосуванні норм ЦК України та Закону «Про оренду землі», оскільки він фактично вимагає від Ради в односторонньому адміністративному порядку змінити умови чинних цивільно-правових договорів, що суперечить принципу свободи договору та засадам рівності сторін. 1.17 Суд першої інстанції дослідив усі наявні в матеріалах справи докази, встановив хронологію укладення договорів оренди та їх пролонгації, проаналізував зміст листа від 18.01.2024 № 8/07-24, додаткових угод та клопотань ТОВ «Зоря Поділля». Суд першої інстанції правильно встановив, що зміна умов договору можлива лише за взаємною згодою сторін або за рішенням суду.

2. Висновок суду за результатами розгляду апеляційної скарги 2.1 Доводи апеляційної скарги не спростовують вказаних висновків суду першої інстанції. 2.2 Відповідно до п.1 ч.1 ст.315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 грудня 2025 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає. Головуючий Кузьмишин В.М. Судді Сапальова Т.В. Сушко О.О.