Постанова 4855 № 320/39853/23

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 320/39853/23 Суддя (судді) першої інстанції: Лиска І.Г. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 15 червня 2026 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючий суддя Грибан І.О. судді: Беспалова О.О. Кузьмишиної О.М. розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2025 року у справі за адміністративним позовом Білогородської сільської ради Бучанського району Київської області до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку, - У С Т А Н О В И В: 06.09.2023 року Білогородська сільська рада Бучанського району Київської області (далі - позивач) звернулася з позовом до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач), в якому просила суд визнати протиправним та скасувати висновок Північного офісу Державної аудиторської служби України від 23.08.2023 року про результати моніторингу закупівлі №UA-2023-03-31-002384-а. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що висновки про результати моніторингу за процедурою публічної закупівлі є необґрунтованими, протиправними та такими, що не відповідають приписам чинного законодавства. Позивач не погоджується з результатами та висновками моніторингу, оскільки вважає, що зазначені у висновку порушення є формальними та несуттєвими. Враховуючи наведене, позивач вважає, що висновок Північного офісу Держаудитслужби є протиправним та підлягає скасуванню. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2025 року адміністративний позов задоволено повністю. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Державна аудиторська служба України подала апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушенням судом норм процесуального права, просить оскаржуване судове рішення скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що Державна аудиторська служба України не проводила моніторингу процедури закупівлі UA-2023-03-31-002384-а та відповідно не складала оскаржуваного висновку за його результатами, позаяк зазначений моніторинг був проведений міжрегіональним територіальним органом Держаудитслужби (Північним офісом Держаудитслужби України), а тому відповідач не порушував жодних прав та інтересів позивача, за захистом яких він вимушений був звернутися до адміністративного суду шляхом подання позовної заяви про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-03-31-002384-а, з визначення Державної аудиторської служби України, як відповідача. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2025 року відкрито апеляційне провадження та призначено апеляційну скаргу до розгляду в порядку письмового провадження. Позивачем не подано відзив на апеляційну скаргу. Переглядаючи справу в межах доводів апеляційної скарги на предмет законності та обґрунтованості оскаржуваного рішення, колегія суддів виходить з наступного. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, Білогородська сільська рада Бучанського району Київської області, зареєстрована як юридична особа, включена до ЄДРПОУ за номером 04358477. Відповідно до відомостей, що розміщені в електронній системі закупівель, установлено, що наказом Північного офісу Держаудіпслужби від 27.07.2023 року №208 вирішено почати моніторинг, зокрема, процедури закупівлі UA-2023-03-31-002384-а (послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов`язаного обладнання та супутні послуги), що була оголошена позивачем 31.03.2023 року. У електронній системі закупівель 23.08.2023 року опубліковано висновок Північного офісу Держаудитслужби України про результати моніторингу за процедурою публічної закупівлі UA-2023-03-31-002384-а «Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов`язаного обладнання та супутні послуги код ДК 021-201550230000-6 (Послуги з технічного обслуговування систем вуличного освітлення)». Предметом аналізу були питання: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації щодо закупівлі, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 року №922-VIII, з урахуванням Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 року №1178, у редакції від 17.02.2023 року №157 (далі - Особливості), розгляду тендерної пропозиції, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця. Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель на 2023 рік, оголошення про проведення відкритих торгів, тендерну документацію (далі - ТД), затверджену рішенням уповноваженої особи від 31.03.2023 року б/н (зі змінами), тендерну пропозицію ТОВ «ТЕХЕЛЕКТРО-79» (далі - Переможець), реєстр пропозицій, протокол розкриття, протокол щодо прийняття рішення уповноваженою особою від 14.04.2023 року №4, повідомлення про намір укласти договір від 14.04.2023 року, договір від 24.04.2023 року №173, Замовника на запит органу державного фінансового контролю від 02.08.2023 року. Аналізом інформації, розміщеної на веб-порталі Уповноваженого органу в інформаційно-телекомунікаційній системі публічних закупівель Prozorro встановлено, що згідно з реєстром отриманих пропозицій на участь у торгах надійшла пропозиція ТОВ «ТЕХЕЛЕКТРО-79» з остаточною ціною 1991838,67 грн (з ПДВ). Моніторингом встановлено невідповідність тендерної пропозиції ТОВ «ТЕХЕЛЕКТРО-79» вимогам законодавства та умовам ТД. Так, відповідно до підпункту 1.1 пункту 1 Додатку №1 до ТД, на підтвердження відповідності учасника кваліфікаційному критерію наявність обладнання, матеріально-технічної бази та технологій, учасникам необхідно надати довідку у довільній формі про наявність обладнання, матеріально-технічної бази учасника та технологій, яка має містити інформацію про найменування обладнання, його кількість. Підтвердити наявність обладнання та матеріально-технічної бази учасник має шляхом надання у складі пропозиції копій документів на право користування (власність або оренда або інше). На виконання зазначеної вище вимоги, ТОВ «ТЕХЕЛЕКТРО-79» у складі своєї тендерної пропозиції надано довідку про наявність обладнання, матеріально-технічної бази учасника та технологій, у якій відсутня інформація про наявність та його кількість в Переможця обладнання, потрібного для надання послуг згідно з технічним завданням, а також відсутні копії документів на право користування обладнанням, чим не дотримано умови підпункту 1.1 пункту 1 Додатку №1 до ТД. Таким чином, зважаючи на викладене вище, Переможець не підтвердив відповідність такому кваліфікаційному критерію, як наявність обладнання, матеріально-технічної бази та технологій, адже не зазначив у довідці МТБ обладнання, яке необхідне для виконання послуг у відповідності до технічного завдання. Згідно з підпунктом 2.1 пункту 2 Додатку №1 до ТД від учасників вимагалось подання довідки за наведеною формою про наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають знання та досвід, необхідних для виконання умов договору, з урахуванням наявності в учасника кваліфікованих фахівців, зокрема майстрів (не менше з осіб). На підтвердження наявності працівників та їх кваліфікації у складі пропозиції необхідно надати копії документів (усі сторінки трудової книжки, або наказ про прийняття на роботу, або трудова угода), які підтверджують наявність в учасника трудових відносин із всіма працівниками вказаними у вищевказаній довідці, та які будуть залучені до виконання договору про закупівлю. Однак, Переможцем у складі пропозиції надано накази про прийняття на роботу на посаду майстра лише на 2-х осіб, а саме: ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , чим не дотримано умови підпункту 2.1 пункту 2 Додатку №1 до ТД. Відповідно до пункту 3 Особливостей Замовники, що зобов`язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону, проводять закупівлі відповідно до Закону з урахуванням цих Особливостей. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 31 Закону Замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель як таку, що не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону. Таким чином, в порушення пункту 1 частини 1 статті 31 Закону Замовник не відхилив тендерну пропозицію ТОВ «ТЕХЕЛЕКТРО-79» як таку, що не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону, та уклав з ним договір. Позивач, вважаючи висновок Державної аудиторської служби України протиправним, звернувся до суду з даним позовом. Суд першої інстанції приймаючи рішення про задоволення позовних вимог виходив із того, що відповідач діяв не на підставі, не в межах та не у спосіб, що передбаченні Конституцією та законами України. Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне. Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Конституційний Суд України, вирішуючи питання щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Частиною 2 статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю. Згідно з частиною 1 статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року №43 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (пункт 1). Підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель. Пунктом 7 Положення №43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи. За змістом частин 1, 2 статті 5 Закону №2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом №922-VIII, проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад встановлює Закон №922-VIII, пунктом 14 частини першої статті 1 якого визначено, що моніторингом процедури закупівлі є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель. Відповідно до частин 6 та 10 статті 8 названого Закону за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання. У разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження. Згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року №266 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби» утворені як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної аудиторської служби України за переліком згідно із додатком 1 до цієї постанови. Як установлено із змісту додатка 1 зазначеної постанови, утворено як юридичну особу публічного права, зокрема, Північний офіс Держаудитслужби (код ЄДРПОУ: 40479560), що підтверджується відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань. Колегією суддів встановлено, що Північний офіс Держаудіпслужби прийнято наказ від 27.07.2023 року №208 про початок проведення моніторингу та відповідно висновок про результати моніторингу за процедурою публічної закупівлі UA-2023-03-31-002384-а складено від 23.08.2023 року Північним офісом Держаудитслужби України. Отже відповідачем по даній справі має виступати саме - Північний офіс Держаудіпслужби, а не Державна аудиторська служба України. Згідно з частиною 3 статті 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача. Відповідно до частини 4 статті 48 КАС України якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції (частина 7 статті 48 КАС України). Під час вирішення питання про залучення співвідповідача чи заміну належного відповідача суд враховує, зокрема, чи знав або чи міг знати позивач до подання позову у справі про підставу для залучення такого співвідповідача чи заміну неналежного відповідача (частина 5 статті 48 КАС України). З аналізу статті 48 КАС України слідує, що залучення співвідповідача чи заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем належить до повноважень суду першої інстанції. Верховний Суд у постанові від 29 червня 2021 року в справі №460/2903/20 вказував, що належним є відповідач, який є суб`єктом порушеного, оспорюваного чи невизнаного матеріального правовідношення. Належність відповідача визначається, перш за все, за нормами матеріального права. Відтак, неналежним відповідачем є особа, яка не повинна і не може відповідати за пред`явленим позовом. У разі якщо за змістом норми матеріального права, яка підлягає застосуванню за вимогою позивача, учасником спірних відносин та зобов`язаною особою є інша, ніж особа, до якої пред`явлено позов, підстави для задоволення позову відсутні. Водночас, позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. У такому випадку суд з метою забезпечення захисту порушеного (оспорюваного, невизнаного) права особи повинен замінити неналежного відповідача належним або залучити до участі у справі співвідповідача, однак на це потрібна згода позивача. При цьому, заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду. Після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції. Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - є обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності, або залучення співвідповідачів. Із цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача. Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що позивачем у прохальній частині зазначено про визнання протиправним та скасування висновку Північного офісу Державної аудиторської служби України від 23.08.2023 року про результати моніторингу закупівлі №UA-2023-03-31-002384-а. При цьому, жодних позовних вимог не сформовано (не заявлено) до Державної аудиторської служби України, що залишилося по заувагою суду першої інстанції. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції не дотримано наведених вимог процесуального закону, та не з`ясувавши достеменно, яка саме особа повинна відповідати за цим позовом, питання про заміну первісного відповідача належним відповідачем (або ж залучення цієї особи до участі в справі як співвідповідача або другого відповідача) в порядку, передбаченому статтею 48 КАС України, не вирішив, передчасно ухваливши рішення про задоволення позовних вимог. Поряд з цим колегія суддів ураховує, що нормами КАС України апеляційний суд не наділений повноваженнями вчиняти процесуальні дії щодо залучення співвідповідача (заміни неналежно відповідача) або скасовувати рішення суду та направляти справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції. Допущене судом першої інстанції порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень. Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції щодо належного відповідача по даній справі. Колегією суддів враховується, що згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд. За таких обставин, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції невірно застосовано норми процесуального права, що стали підставою для неправильного вирішення справи. Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Згідно з пунктом другим частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення. За змістом частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Враховуючи, що судом першої інстанції рішення ухвалено з порушенням норм процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нового судового рішення про відмову в задоволенні позову. Керуючись ст.ст.242, 271-272, 286, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд, П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України задовольнити. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2025 року скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову Білогородської сільської ради Бучанського району Київської області - відмовити. Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України. Головуючий суддя І.О. Грибан Судді О.О. Беспалов О.М. Кузьмишина (повний текст постанови складено 15.06. 2026 р.)