Постанова КАС ВС № 320/2173/23

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 11 червня 2026 року м. Київ справа № 320/2173/23 адміністративне провадження № К/990/2316/25 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Кашпур О.В., суддів - Мацедонської В.Е., Смоковича М.І., розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №320/2173/23 за позовом керівника Бориспільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до відділу освіти Яготинської міської ради, за участі третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Яготинської міської ради та Черняхівської гімназії Яготинської міської ради, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою заступника керівника Київської обласної прокуратури на рішення Київського окружного адміністративного суду від 09 липня 2024 року, прийняте у складі головуючого судді Лапій С.М., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2024 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Карпушової О.В., суддів Епель О.В., Кобаля М.І., УСТАНОВИВ: І. Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2022 року керівник Бориспільської окружної прокуратури в інтересах держави, в особі Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, звернувся до суду з позовом, в якому просив: - визнати протиправною бездіяльність відділу освіти Яготинської міської ради щодо невжиття заходів з належного утримання захисної споруди - протирадіаційного укриття НОМЕР_1; - зобов`язати відділ освіти Яготинської міської ради привести у стан готовності захисну споруду НОМЕР_1, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 з метою використання її за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає про те, що незважаючи на встановлені та зафіксовані у визначеному законом порядку порушення, відповідачем не вжито заходів з приведення захисної споруди НОМЕР_1 до відповідних стандартів та придатний стан для використання за цільовим призначенням, що ставить під загрозу захист життя та здоров`я цивільного населення району. Також позивач зазначає про те, що Головним управлінням державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області не вжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисну споруду до готового стану з метою використання за призначенням, що вказує на бездіяльність вказаного органу та призводить до виникнення у Бориспільської окружної прокуратури не лише права, а й обов`язку вжити заходи з представництва інтересів держави в суді. ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 09 липня 2024 року у задоволені позовних вимог відмовлено.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень. Звернення з іншим позовом, аніж про застосування заходів реагування, передбачених статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, чинним законодавством не передбачено, у зв`язку із чим прокурор у цій справі не може користуватися правом на звернення до суду з позовом, право на звернення з яким не має сам суб`єкт владних повноважень, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2024 року скасовано рішення Київського окружного адміністративного суду від 09 липня 2024 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

6. Суд апеляційної інстанції мотивував своє рішення тим, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, в інтересах якого керівник Бориспільської окружної прокуратури звернувся до суду, має право подавати позов у разі виявлення порушень пожежної безпеки, що загрожують життю та здоров`ю людей, проте відповідно до частини першої статті 70 Кодексу цивільного захисту України таке право обмежується виключно вимогою про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, а також експлуатації машин, механізмів, устаткування та транспортних засобів. Суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції щодо необґрунтованості позовних вимог, оскільки звертаючись із цим позовом, керівник Бориспільської окружної прокуратури фактично намагається розширити повноваження ДСНС, що надані такому суб`єкту чинним законодавством, що суперечить приписам статті 19 Конституції України. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції правильно вирішено справу по суті.

7. Проте, зважаючи на те, що судове рішення суду першої інстанції не було підписано суддею, суд апеляційної інстанції на підставі пункту 5 частини третьої статті 317 КАС України дійшов висновку про необхідність його скасування та ухвалення нової постанови - з аналогічним висновком про необґрунтованість позовних вимог та відмову в їх задоволенні в повному обсязі. ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із рішенням Київського окружного адміністративного суду від 09 липня 2024 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2024 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, заступник керівника Київської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

9. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, позивач посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає про те, що відповідно до приписів пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України законодавцем закріплено право ДСНС звертатися до суду з позовами «з інших підстав, визначених законом», якщо це необхідно для реалізації їхніх повноважень, зокрема щодо контролю за станом готовності захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням. Отже, на час пред`явлення цього позову, повноваження Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області щодо звернення до суду в порядку адміністративного судочинства були визначені статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції, чинній з 29 жовтня 2022 року, однак суди обох інстанцій на зазначені обставини уваги не звернули, застосувавши при цьому норму закону в попередній редакції, та протиправно відмовили в задоволенні позову керівника Бориспільської окружної прокуратури.

10. Також касатор указує на те, що Верховний Суд в постановах від 03.10.2018 у справі № 826/12192/16 та від 25.07.2019 у справі №820/5164/15 виклав правову позицію, відповідно до якої, ураховуючи введення в Україні воєнного стану, на балансоутримувача захисної споруди покладено додатковий обов`язок щодо приведення фонду захисних споруд у готовність до використання за призначенням.

11. Крім того позивач зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 15.05.2019 у справі №820/4717/16, відповідно до якого спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом України «Про прокуратуру» повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії. ІV. Позиція інших учасників справи

12. Відповідач та треті особи правом на подання до суду відзиву на касаційну скаргу не скористалися. V. Рух справи у суді касаційної інстанції

13. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Желєзного І.В., суддів Білак М.В., Мацедонської В.Е., ухвалою від 06 лютого 2025 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Київської обласної прокуратури на рішення Київського окружного адміністративного суду від 09 липня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2024 року.

14. На підставі розпорядження в.о. заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 01 червня 2026 року проведено повторний автоматизований розподіл цієї справи між суддями у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 29 травня 2026 року №1056/0/15-26 "Про тимчасове відсторонення судді Верховного Суду Желєзного І.В. від здійснення правосуддя" та на підставі службової записки секретаря судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Мельник-Томенко Ж. М. від 01 червня 2026 року №20339/26 про проведення повторного автоматизованого розподілу судових справ.

15. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Кашпур О.В., судді Мацедонська В.Е., Смокович М.І.

16. Ухвалою Верховного Суду від 08 червня 2026 року прийнято до провадження адміністративну справу №320/2173/23.

17. Ухвалою Верховного Суду від 10 червня 2026 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 11 червня 2026 року. VI. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

18. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

19. З огляду на викладені приписи статті 341 КАС України, Суд здійснює перегляд судового рішення суду апеляційної інстанції в межах доводів касаційної скарги.

20. Спірним питанням у цій справі є наявність/відсутність у керівника Бориспільської окружної прокуратури права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області.

21. Основною підставою для звернення до суду позивач, зокрема, визначив, що спеціально уповноважений державний орган (ДСНС), на якого покладено обов`язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, наразі має повноваження звернутися до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди, проте таких заходів не здійснював, у зв`язку з чим керівник Бориспільської окружної прокуратури має право на представництво держави у таких правовідносинах.

22. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

23. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

24. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

25. Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

26. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

27. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача(частина четверта статті 53 КАС України).

28. За правилами частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

29. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

30. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

31. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

32. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

33. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

34. За наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень.

35. У цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС керівник Бориспільської окружної прокуратури , зокрема, визначив частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

36. Також позивач в апеляційній та касаційній скаргах посилався на зміни, внесені Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» від 06 жовтня 2022 року №2655-ІХ, до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, що, на думку позивача, врегульовує спірне питання у подібних правовідносинах, оскільки з 29 жовтня 2022 року уточнює повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами до органу місцевого самоврядування, на який покладено обов`язок щодо здійснення контролю за станом утримання захисних споруд.

37. Верховний Суд зазначає, що питання щодо повноважень прокурора на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди досліджувалося Верховним Судом.

38. Висновки щодо вказаного питання викладено, зокрема, у постановах від 24 січня 2025 року у справі №520/13228/23 та у справі №520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі №420/22304/23, від 31 січня 2025 року у справі №240/28363/23, обставини яких є подібними з обставинами цієї справи, тому в силу частини третьої статті 341 КАС України Верховний Суд уважає за потрібне застосувати такі правові висновки до спірних правовідносин.

39. У вказаних справах Верховний Суд, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

40. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

41. Отже, ключовим питанням як у справах №520/16197/23, №520/13228/23, №520/30126/23, №420/22304/23, №240/28363/23, так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.

42. Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

43. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України ( у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

44. Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

45. Законом №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

46. Цим же Законом №2228-IX Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень: - реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд; - звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей; - перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

47. Санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки визначено статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до частини першої якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

48. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України).

49. З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

50. Водночас на час звернення керівника Бориспільської окружної прокуратури до суду у грудні 2022 року положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.

51. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

52. Підпунктом 48 пункту 4 Положення №1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).

53. Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-IX), указані норми Положення №1052 не змінилися.

54. На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

55. За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку №138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

56. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138, у редакції чинній на час звернення до суду).

57. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлено Законом України від 05 квітня 2007 року №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).

58. Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону №877-V).

59. Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС з вимогами до суб`єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом №877-V не встановлена.

60. Крім того, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, Суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту.

61. Верховний Суд констатує, що за наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області не може бути позивачем у цій справі, у зв`язку з чим керівник Бориспільської окружної прокуратури у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

62. Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі №520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

63. Також у справі №520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частина четверта статті 4 Закону №877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

64. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

65. За висновком Верховного Суду у справі №520/16197/23, указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, у редакції Закону №2655-ІХ, передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

66. За таких обставин, Верховний Суд у справі №520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже, і прокурор не може від його імені заявити такий позов.

67. Також аналогічна правова позиція була викладена у постановах Верховного Суду від 24 січня 2025 року у справі №520/13228/23 та у справі №520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі №420/22304/23 та у справі №400/10777/23, від 31 січня 2025 року у справі №240/28363/23, від 31 січня 2025 року у справі №520/16687/23, від 29 січня 2026 року у справі №640/20225/22, від 05 лютого 2026 року у справі №420/287/24.

68. На підставі наведених вище законодавчих норм колегія суддів констатує, що оскільки законом не передбачено повноважень ГУ ДСНС у Київській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.

69. З огляду на викладене керівник Бориспільської окружної прокуратури у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

70. Посилання скаржника на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, Суд вважає помилковим, з огляду на таке.

71. Як убачається з ухвали Верховного Суду від 29 листопада 2018 року у справі №820/4717/16 та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у цій же справі, на яку посилається скаржник, вказаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності. Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

72. Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу в межах касаційного оскарження, які не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

73. Крім того на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі №820/4717/16, діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII Конституції України (норми статей 121 - 123, якого передбачали функцію прокуратури нагляду за додержанням і застосуванням законів, та не містили вимоги про виключність випадків, у яких прокурор може звертатися до суду в інтересах держави поза межами кримінального процесу), однак на час подання цього позову розділом VIIІ (стаття 131-1) та статтею 23 Закону № 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора із цим позовом.

74. Також, необхідно зазначити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 КЦЗ України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року № 2228-IX.

75. Беручи до уваги наведене, а також ураховуючи, що фактичні обставини у справі №820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, Верховний Суд уважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до справи №320/2173/23.

76. Щодо посилань скаржника на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 03.10.2018 у справі №826/12192/16; від 25.07.2019 у справі №820/5164/15, то Суд зазначає, що вона була сформована з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21.04.2022 №2228-IX. Суд також зазначає, що на момент звернення прокурора із позовом в інтересах держави у справах 826/12192/16 №820/5164/15 діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121-123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», яка відрізняється від редакції цієї статті, чинної на момент звернення керівника Бориспільської окружної прокуратури із цим позовом.

77. Ураховуючи наведене Верховний Суд уважає за необхідне зазначити про те, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Установлення обставин, що свідчать про відсутність у керівника Бориспільської окружної прокуратури підстав для представництва інтересів держави, а отже, і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

78. Верховний Суд зауважує, що за правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви. Однак такі процесуальні дії суд може вчинити лише на стадії відкриття провадження.

79. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).

80. Аналогічні висновки у подібних правовідносинах викладені у постановах Верховного Суду від 27.02.2025 у справі № 420/17642/22, від 14.03.2025 у справі № 160/9754/22, від 05.06.2025 у справі №420/4128/23, від 27.06.2025 у справі №160/16394/22.

81. Пунктом 5 частини першої статті 349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

82. Частиною першою статті 354 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

83. Отже, Верховний Суд дійшов висновку, що під час ухвалення рішень суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права та порушили норми процесуального права, а тому відповідно до положень статті 354 КАС України рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а позовна заява - залишенню без розгляду. Керуючись статтями 341, 349, 351, 354, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури задовольнити частково.

2. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 09 липня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2024 року у справі №320/2173/23 скасувати.

3. Адміністративний позов керівника Бориспільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до відділу освіти Яготинської міської ради, за участі третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Яготинської міської ради та Черняхівської гімназії Яготинської міської ради, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду. Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає. Головуючий: О. В. Кашпур Судді: В.Е. Мацедонська М.І. Смокович