Окрема думка Велика Палата ВС № 990/224/23

ОКРЕМА ДУМКА суддів Великої Палати Верховного Суду Кривенди О. В., Банаська О. О., Воробйової І. А., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Стефанів Н. С. щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 28 квітня 2026 року у справі № 990/224/23 (провадження № 11-248заі25) за позовом ОСОБА_1 до Президента України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), Служби безпеки України (далі - СБУ) про визнання протиправним та скасування Указу від 12 травня 2023 року № 279/2023 в частині за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 травня 2025 року

1. У вересні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 12 травня 2023 року № 279/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 279/2023) з моменту його прийняття в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 [пункт 24 додатка 1 до рішення РНБО].

2. На обґрунтування позовних вимог посилався на те, що будь-яких правових і фактичних підстав для застосування до нього санкцій рішенням РНБО від 12 травня 2023 року, введеним у дію Указом № 279/2023, не було.

3. На переконання позивача, наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться в статті 3 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII), є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції, водночас така дискреція не є обмеженою, адже рішення РНБО, укази Президента України про ведення в дію рішень РНБО повинні відповідати правовим актам вищої сили - законам України. У будь-якому випадку, незважаючи на певний обсяг власного розсуду, яким наділені компетентні органи влади під час прийняття рішення про застосування санкцій, останні повинні дотримуватися процедури та процесуальних вимог, серед яких - обов`язок провести ретельний аналіз підстав для застосування санкцій.

4. На адвокатські запити, скеровані на адресу СБУ, РНБО чи Офісу Президента України, позивач так і не отримав відповідей, де б пояснювалося, на яких підставах до нього застосовано санкції.

5. Натомість позивач стверджував, що не вчиняв жодних дій, які б могли потенційно бути сприйняті СБУ та РНБО, а згодом і Президентом України як загроза національній безпеці та стати підставами для застосування санкцій.

6. ОСОБА_1 звертав увагу, що починаючи з 2018 року не проживає постійно на території російської федерації. З 20 жовтня 2018 року позивач є громадянином Ізраїлю та платником податків у цій державі. Станом на 2022 рік у зв`язку з тим, що ОСОБА_1 тривалий час не проживав у росії, він не вважався податковим резидентом російської федерації та, відповідно, не сплачував жодних податків до бюджету країни-агресора. Таким чином, позивач не спрямовував жодних фінансових ресурсів, які б могли потенційно бути використані владою росії з метою підтримки збройної агресії проти України.

7. ОСОБА_1 зазначав, що не підтримує існуючий політичний режим в росії, засуджує збройну агресію російської федерації проти України, визнаючи незалежність, суверенітет та територіальну цілісність нашої держави.

8. Касаційний адміністративний суд у складіВерховного Суду рішенням від 05 травня 2025 року в задоволенні позову відмовив.

9. Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати зазначене рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог у повному обсязі. Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду

10. Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) постановою від 28 квітня 2026 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 травня 2025 року - без змін.

11. Як установила Велика Палата, наявна в СБУ інформація, зібрана з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів, що стала підставою для внесення пропозицій, скерованих РНБО, спростовує доводи позивача про відсутність підстав для застосування санкцій.

12. Перш ніж перейти до оцінки обґрунтованості застосування санкцій до позивача, Велика Палата вирішила питання про визначення меж та обсягу судового контролю у справах цієї категорії з урахуванням стандартів Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд).

13. Велика Палата звернула увагу на рішення ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» (заява № 18049/18), у якому ЄСПЛ виснував про порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у зв`язку із застосуванням санкцій за Законом № 1644-VII. Велика Палата зазначила, що хоча це рішення стосувалося іншої особи та інших фактичних обставин, воно містить важливі правові висновки щодо вимог до судового контролю у справах про санкції, які Велика Палата має враховувати під час здійснення правосуддя.

14. Головним висновком ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» стало те, що, незважаючи на дискреційні повноваження РНБО та Президента України в питаннях національної безпеки, судовий контроль не може обмежуватися винятково перевіркою дотримання процедури та формальних вимог законодавства. ЄСПЛ наголосив, що суди зобов`язані перевіряти, чи базується рішення про санкції на достатньому фактичному підґрунті, та оцінювати достовірність і достатність доказів, наданих органами безпеки (пункти 102-108 рішення).

15. Задля забезпечення основоположних прав людини, до якої застосовано санкції, зокрема на ефективний судовий захист, для відповідності національного правозастосування зобов`язанням України за Конвенцією, а також усунення неузгодженості між раніше висловленими висновками та сучасними стандартами захисту прав людини Велика Палата переглянула правовий висновок, викладений у постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16, у частині, в якій судовий контроль за рішенням Президента України про введення в дію рішення РНБО про застосування персональних санкцій обмежувався винятково перевіркою дотримання меж дискреції та процедури введення санкцій без будь-якої оцінки наявності в матеріалах справи достатньої фактичної основи для висновку про існування реальної чи потенційної загрози, встановленої статтею 3 Закону № 1644-VII.

16. Велика Палата сформулювала такі висновки щодо обсягу судового контролю у справах про оскарження рішень щодо застосування санкцій згідно із Законом № 1644-VII.

17. Судовий контроль у справах про застосування санкцій має бути достатнім для запобігання свавіллю, однак не може підміняти собою дискреційні повноваження РНБО та Президента України у сфері національної безпеки. Суд не може замінити власною оцінкою ризиків для національної безпеки ту оцінку, що здійснена відповідними конституційними органами.

18. Водночас судовий контроль не може обмежуватися винятково формальною перевіркою дотримання процедури ухвалення рішення та наявності повноважень у відповідних органів. Такий підхід не відповідав би конституційному принципу поширення юрисдикції судів на будь-який юридичний спір (частина третя статті 124 Конституції України) та не забезпечував би ефективного захисту прав особи від свавільного втручання.

19. Велика Палата Верховного Суду базує свої висновки на тому, що судовий контроль у справах про санкції має включати перевірку таких аспектів: 1) процедурний аспект - чи дотримано процедуру ухвалення рішення про застосування санкцій, встановлену Конституцією України та Законом № 1644-VII; чи мали відповідні органи повноваження на ухвалення такого рішення; чи введено рішення РНБО в дію відповідним указом Президента України; 2) фактична основа - чи базується рішення про застосування санкцій на достатньому фактичному підґрунті; чи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок про існування обставин, що становлять підстави для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону № 1644-VII; чи є зібрана інформація достовірною та чи відповідає вона підставам, встановленим законом; 3) правова кваліфікація - чи підпадають встановлені фактичні обставини під підстави для застосування санкцій, визначені статтею 3 Закону № 1644-VII; чи правильно застосовано норми матеріального права; 4) пропорційність - чи є застосовані санкції пропорційними меті, на досягнення якої вони спрямовані; чи дотримано належного балансу між несприятливими наслідками для прав особи та легітимною метою застосування санкцій з урахуванням поваги до дискреційних повноважень РНБО та Президента України; 5) відсутність свавілля - чи не є рішення про застосування санкцій явно необґрунтованим, дискримінаційним або таким, що ухвалене з іншою метою, аніж встановлена законом; 6) забезпечення права на ефективний судовий захист - чи забезпечено особі, проти якої застосовано санкції, реальну можливість оскаржити відповідне рішення в суді та зрозуміти підстави його прийняття, зокрема шляхом доступу до фактичного обґрунтування (з урахуванням обмежень, зумовлених захистом державної таємниці чи службової інформації) та надання їй можливості надати суду свої заперечення й пояснення.

20. Під час здійснення такого контролю суд має враховувати специфіку сфери національної безпеки. Водночас наявність службової інформації не звільняє суд від обов`язку перевірити, чи містять ці матеріали достатню фактичну інформацію, яка з необхідним ступенем переконливості обґрунтовує застосування санкцій, а також чи відповідає ступінь такого втручання у права особи вимогам необхідності в демократичному суспільстві.

21. Велика Палата наголосила, що обсяг судового контролю, визначений у цій постанові, не означає, що суд має переоцінювати кожен висновок СБУ, РНБО чи Президента України або перевіряти доцільність ухвалених ними рішень. Роль суду полягає у перевірці того, чи не є рішення про застосування санкцій свавільним, чи базується воно на достатній фактичній основі та чи відповідає вимогам закону. Остаточну відповідальність за оцінку ризиків для національної безпеки несуть РНБО та Президент України, однак ця відповідальність має реалізовуватися в межах правового поля та під контролем суду, іншими словами, - відповідати принципу правовладдя.

22. Такий підхід до судового контролю, на думку Великої Палати, відповідає як конституційним засадам здійснення правосуддя в Україні, так і стандартам Конвенції, викладеним у рішенні ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України», та забезпечує належний баланс між необхідністю ефективного захисту національної безпеки і прав особи.

23. Велика Палата дослідила матеріали справи, зокрема документи, надані СБУ на обґрунтування пропозицій про застосування санкцій до позивача, частина яких є інформацією з обмеженим доступом та міститься в окремому томі справи.

24. Аналіз цих матеріалів дозволив виснувати про наявність достатньої фактичної основи для застосування санкцій до позивача відповідно до статті 3 Закону № 1644-VII.

25. Зокрема, Велика Палата, дослідивши і матеріали, що містять інформацію з обмеженим доступом, дійшла висновку, що встановлені обставини у своїй сукупності свідчать про діяльність позивача, яка створювала потенційні загрози національним інтересам та національній безпеці України в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.

26. Велика Палата також дійшла висновку, що втручання у право власності позивача шляхом застосування санкцій переслідувало легітимну мету забезпечення контролю за використанням майна відповідно до загальних інтересів, зокрема захисту національної безпеки, суверенітету та територіальної цілісності України в умовах збройної агресії проти держави, що прямо відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

27. Отже, Велика Палата дійшла висновку, що Президент України в межах наданих йому дискреційних повноважень здійснив оцінку наявних та потенційних ризиків для національної безпеки і зробив висновок про доцільність уведення рішення РНБО в дію з метою захисту національних інтересів України. Підстави і мотиви для викладення окремої думки

28. Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

29. Наша незгода з ухваленим Великою Палатою судовим рішенням ґрунтується на такому.

30. Відповідно до вимог, передбачених частиною другою статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

31. Президент України як гарант конституційних прав і свобод людини має вагому роль у процесі забезпечення належного функціонування інститутів державної влади та здійснення функцій публічного адміністрування. Тож закономірно, що акти Президента, ухвалені ним у межах публічно-правових відносин, є об`єктами судового адміністративного контролю, підлягають перевірці на відповідність зазначеним вище критеріям.

32. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

33. Наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно, є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції.

34. При введенні в дію рішення РНБО про застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких заходів.

35. Варто зауважити, що, здійснюючи судовий контроль за таким рішенням, суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

36. Відповідно до приписів частин третьої та четвертої статті 10 Закону України від 5 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення РНБО вводяться в дію указами Президента і є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

37. За змістом такого формулювання дії Президента України не є суто церемоніальними, інакше цей Закон міг би передбачати інше формулювання, наприклад, що рішення РНБО підписуються Президентом.

38. Таке формулювання, як «введення в дію», та, більш того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта - указу Президента означає, по-перше, що без таких дій Президента рішення РНБО саме собою чинності не набирає; по-друге, що Президент має дискрецію у питанні введення чи невведення такого рішення в дію, видання чи невидання відповідного указу. Необхідність розсуду з боку Президента при реалізації цього повноваження й означає здійснення ним аналітичної діяльності у вигляді оцінки доцільності, законності й обґрунтованості прийняття такого рішення.

39. Додатково слід зазначити, що в Доповіді «Верховенство права», схваленій Європейською комісією «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev), до елементів верховенства права віднесено, зокрема, юридичну визначеність та заборону свавілля (пункт 41).

40. У пункті 45 цієї Доповіді зазначено, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.

41. Щодо заборони свавілля у пункті 52 Доповіді вказано таке: хоча дискреційні повноваження є необхідними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не мають здійснюватися у свавільний спосіб. Їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення суттєво несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним із поняттям верховенства права.

42. Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб`єктів владних повноважень ЄСПЛ неодноразово висловлював свою позицію, згідно з якою національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору [пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156, 157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02)].

43. У цьому контексті варто згадати і рішення ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» (заява № 18049/18), яке набуло статусу остаточного 16 січня 2026 року.

44. У пунктах 97-99 згаданого рішення Суд зауважив, що Закон № 1644-VII слугував лише загальною нормативно-правовою базою для застосування обмежень; його положення підлягали практичному тлумаченню та застосуванню в окремих рішеннях РНБО та Президента України. Тому Суд повинен розглянути, чи були оскаржувані рішення стосовно підприємства-заявника достатньо обґрунтованими. Суд відповідає на це питання негативно. Жодне з оскаржуваних рішень не містило будь-яких індивідуалізованих обґрунтувань. Натомість вони механічно відтворювали всі підстави для застосування різних обмежень, передбачених у відповідній статті Закону № 1644-VII, без пояснення, як конкретно вони стосувалися підприємства-заявника. На думку Суду, хоча за конкретних обставин було б прийнятно, щоб оскаржувані рішення не містили всіх фактичнихта юридичних деталей, які призвели до застосування санкцій, для підприємства-заявника було важливо мати можливість з`ясувати суть причин для їхнього застосування та підготувати свою юридичну аргументацію.

45. Слід також повторити, мовив далі ЄСПЛ у пункті 101 цього рішення, що навіть коли постає питання національної безпеки, концепції законності та верховенства права в демократичному суспільстві вимагають, щоб заходи, які впливають на основоположні права людини, підлягали розгляду в межах певної форми змагального провадження у незалежному органі, компетентному переглядати підстави для ухвалення рішення. Якщо не існуватиме можливості ефективно оскаржити твердження виконавчих органів влади, що йшлося про питання національної безпеки, державні органи матимуть змогу свавільно посягати на захищені Конвенцією права (див. рішення у справі «Шекс проти Хорватії» (Seks v. Croatia), заява № 39325/20, пункт 64, від 03 лютого 2022 року, з подальшими посиланнями).

46. ЄСПЛ також зауважив, що в Конституції України чи будь-якому іншому положенні національного законодавства, якщо тлумачити його у звичайному значенні використаної в ньому мови, ніщо прямо не забороняло українським судам розглядати підстави для тверджень проти підприємства-заявника або оцінювати достовірність інформації, наданої СБУ на підтримку цих тверджень (пункт 107 рішення ЄСПЛ).

47. Як видно з матеріалів справи, ОСОБА_1 категорично не погоджуючись із застосованими до нього санкціями, ініційованими СБУ, твердив, що він: - починаючи з 2018 року, не проживає постійно на території російської федерації; - з 20 жовтня 2018 року є громадянином Ізраїлю та платником податків у цій державі; - тривалий час не проживає в росії, не є податковим резидентом російської федерації та, відповідно, не сплачує жодних податків до бюджету країни-агресора; - не спрямовує жодних фінансових ресурсів, які б могли потенційно бути використані владою росії з метою підтримки збройної агресії проти України.

48. ОСОБА_1 наголошував і на тому, що СБУ не надала жодного документального підтвердження існування фінансового потоку чи господарських операцій між кіпрськими компаніями, учасниками яких він є, та російськими компаніями, з яких він вийшов у 2024 році.

49. Звертав позивач увагу суду і на те, що він не підтримує існуючий політичний режим в росії, засуджує збройну агресію проти України, визнаючи її незалежність, суверенітет і територіальну цілісність.

50. За приписами частини другої статті 3 Закону № 1644-VII застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності.

51. Обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень покладається на відповідача (частина друга статті 77 КАС України).

52. На нашу думку, матеріалами справи не спростовано наведених вище тверджень позивача про відсутність підстав для застосування до нього санкцій, не конкретизовано, які ж саме передбачені пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII дії ОСОБА_1 створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а відтак висновок суду першої інстанції, з яким погодилася й Велика Палата, щодо наявності підстав для застосування до ОСОБА_1 спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів є передчасним і може свідчити про порушення його конвенційних прав. Судді Великої Палати Верховного Суду О. В. Кривенда О. О. Банасько І. А. Воробйова Л. Ю. Кишакевич В. В. Король Н. С. Стефанів