Окрема думка КАС ВС № 540/2487/21

ОКРЕМА ДУМКА 17 березня 2026 року м. Київ справа №540/2487/21 адміністративне провадження №К/990/38669/23 судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Єресько Л.О., у справі № 540/2487/21 за позовом. ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання протиправним рішення та стягнення матеріальної шкоди

1. Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17.03.2026 у справі № 540/2487/21 (провадження №К/990/38669/23 ) касаційна скарга ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Пащенко Вікторія Ігорівна, задоволена, постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.09.2023 скасована, а справа №540/2487/21 направлена до суду апеляційної інстанції на новий судовий розгляд.

2. У цій справі позивач просив: 1) визнати протиправним рішення Дніпропетровської обласної прокуратури про відмову у виплаті йому матеріальної шкоди, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 по 24.09.2019, яка оформлена листом за вих. № 21287, вих.21 від 06.04.2021; 2) стягнути з Держави України в особі Дніпропетровської обласної прокуратури на його користь матеріальну шкоду, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII, завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 по 24.09.2019 в сумі 647156,16 грн.

3. Стверджуване заподіяння матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати позивач обґрунтовував тим, що під час перебування на посаді прокурора, його посадовий оклад в період дії пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, окреме положення якого згодом визнане неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020, при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі, встановленому постановою Кабінету Міністрів України № 505 від 31.05.2012 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова № 505), а не статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII). У зв`язку з визнанням неконституційним окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, позивач звернувся до суду із цим позовом про стягнення матеріальної шкоди завданої актом, який визнано неконституційним, на підставі частини третьої статті 152 Конституції України.

4. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 05.10.2021 позов ОСОБА_1 задоволено повністю: 4.1. визнано протиправними рішення відповідача про відмову позивачу у виплаті матеріальної шкоди, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного за частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII, завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що були визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 по 24.09.2019, яка оформлена листом від 06.04.2021 за вих. № 21-287вих.21; 4.2. стягнуто з Держави України в особі Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного за частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 по 24.09.2019 в сумі 647156,16 грн; 4.3. стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Дніпропетровської обласної прокуратури на користь позивача витрати на правничу допомогу у розмірі 3000 грн.

5. Додатковим рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 26.10.2021 клопотання представника позивача про стягнення витрат на професійну правничу допомогу у справі було задоволено частково: стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Дніпропетровської обласної прокуратури на користь позивача витрати на правничу допомогу у розмірі: 750 грн, а в іншій частині клопотання залишено без задоволення.

6. Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що діями та рішенням Держави України було порушено право власності позивача (правомірні очікування позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII за період роботи у органах прокуратури, не були реалізовані Державною Україною) та завдано майнову шкоду ОСОБА_1 неконституційним актом, яка, за відсутності закону, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, має бути йому відшкодована на підставі частини третьої статті 152 КАС України, як норми прямої дії. Вирішуючи питання щодо розміру заподіяної позивачеві майнової шкоди, суд першої інстанції зазначив, що оскільки відповідач не надав розрахунку розміру шкоди, то бере до уваги розрахунок позивача, згідно з яким заробітна плата, а саме недоотриманий посадовий оклад ОСОБА_1 , визначений за частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII з вирахуванням виплаченого посадового окладу, складає 647156,16 грн.

7. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.09.2023 апеляційні скарги Дніпропетровської обласної прокуратури задоволені, рішення та додаткове суду першої інстанції скасовані, прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено повністю. 7.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідно до частини другої статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність із дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення. Отже, законодавець виключив зворотню дію в часі рішення Конституційного Суду України та, відповідно, втрату чинності законів та інших актів, що визнані неконституційними у ретроспективі. До того ж, у пункті 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року у справі №1-223/2018 (2840/18) визначено, що положення п.26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення. 7.2. Таким чином, за висновком суду апеляційної інстанції, саме з 27.03.2020 (наступного дня після ухвалення Рішення №6-р/2020) порядок та розмір заробітної плати прокурорів регулювався статтею 81 Закону №1697-VII, що вказує на відсутність правових підстав для обрахування посадового окладу та заробітної плати позивача у спірному періоді у іншому розмірі, ніж це передбачено Постановою №505.

8. Скасовуючи рішення суду апеляційної інстанції, Верховний Суд виходив з того, що після відкриття касаційного провадження у цій справі Верховний Суд у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду ухвалив постанову від 24.02.2026 у справі № 160/6949/20, в якій вирішив питання про застосування правових норм у подібних правовідносинах, на відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування яких наполягав касатор у цій справі.

9. На підставі частини третьої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) колегія суддів вважала за необхідне застосувати висновки Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду, викладені у постанові від 24.02.2026 у справі №160/6949/20, до обставин цієї справи.

10. Так, у справі № 160/6949/20 об`єднана палата Касаційного адміністративного суду з урахуванням конституційних гарантій судового захисту, принципу верховенства права, зважаючи на приписи частини четвертої статті 6 КАС України, констатувала, що суд не може відмовити у задоволенні позову з підстав відсутності, неповноти чи неузгодженості законодавчого регулювання спірних правовідносин і зобов`язаний вирішити спір по суті, забезпечивши ефективний захист порушених прав особи.

11. З-поміж іншого, об`єднана палата зауважила, що в Україні дійсно відсутні конкретні нормативні механізми відшкодування такої шкоди, у зв`язку з чим можна стверджувати, що інститут позасудового, добровільного відшкодування шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влади, в Україні не працює, у зв`язку із чим з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень можливе ініціювання заінтересованими особами відшкодування шкоди (матеріальної та/або моральної) в судовому порядку.

12. У контексті спірних відносин та їх нормативного регулювання об`єднана палата констатувала, що з 01.01.2015 було обмежено розмір посадових окладів працівників прокуратури, у зв`язку із дією пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, який згодом визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020.

13. За висновком об`єднаної палати, визнання зазначеного положення Бюджетного кодексу України таким, що не відповідає Конституції України, засвідчило його невідповідність конституційним гарантіям належного матеріального забезпечення прокурорів як складової їх незалежності та зумовило виникнення у осіб, до яких воно застосовувалося, права на оцінку наслідків такого регулювання з точки зору наявності шкоди, завданої актом, що був визнаний неконституційним, та на її відшкодування (за умови встановлення факту її завдання внаслідок дії неконституційного акта) і за відсутності закону, який установлює порядок такої компенсації, оскільки держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов`язана забезпечити його реалізацію, в іншому випадку всі негативні наслідки відсутності такого механізму покладаються на державу.

14. На підставі системного аналізу пункту 2 частини першої статті 4, статті 46 КАС України, послуговуючись висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 27.11.2019 в справі № 242/4741/16-ц, об`єднана палата дійшла висновку, що належним відповідачем у справі за позовом прокурора (колишнього або діючого) про відшкодування шкоди, завданої дією пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, який було визнаний неконституційним, є відповідний орган прокуратури, який безпосередньо здійснював нарахування заробітної плати такому прокурору, як орган державної влади діями якого було заподіяно таку шкоду.

15. У підсумку, за результатами перегляду справи № 160/6949/20 об`єднана палата Касаційного адміністративного суду сформулювала такі правові висновки: 1) відсутність спеціального закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову, поданого на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії і не допускають звуження змісту та обсягу конституційних прав особи внаслідок бездіяльності законодавця; 2) належне матеріальне забезпечення прокурорів є однією із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, визначених статтею 16 Закону № 1697-VII, а застосування неконституційної норми, якою було звужено зміст цієї гарантії, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як діючих, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої дією положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди; 3) належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, завданої прокурору зазначеним неконституційним актом, є відповідний орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і діями якого фактично було заподіяно таку шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не є суб`єктом, який порушив права такого працівника прокуратури.

16. Застосовуючи наведені правові висновки об`єднаної палати до обставин цієї справи [№ 160/11921/20], колегія суддів виснувала, що позивач як колишній прокурор, посадовий оклад якого в період дії пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі меншому, ніж передбачено частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII, має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.

17. Оцінюючи висновки суду апеляційної інстанції, який, відмовляючи в позові, керувався, серед іншого, тим, що ухвалення Конституційним Судом України рішення має значення для вирішення наступних (майбутніх) справ, тобто тих, які виникли після його ухвалення, колегія суддів вважала за необхідне врахувати висновки об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у справі № 160/6949/20, яка з цього приводу зазначила, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник в момент прийняття неконституційного акта. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.

18. Тобто, за висновком об`єднаної палати, шкода завдана неконституційним актом виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта.

19. На цій підставі колегія суддів у справі, що розглядається, дійшла висновків про те, що висновки суду апеляційної інстанції, якими він керувався відмовляючи в задоволенні позову, ґрунтуються на неправильному застосуванні наведених правових норм.

20. Колегія суддів підкреслила, що матеріальна шкода у спірних правовідносинах може полягати, зокрема, у виплаті прокурору заробітної плати у розмірі меншому, ніж гарантований законом, тобто у різниці між фактично нарахованою та виплаченою заробітною платою (з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які не передбачені Законом № 1697-VII) і тією сумою, яка підлягала нарахуванню та виплаті відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII за спірний у цій справі період з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які отримував позивач у спірний період.

21. Однак, враховуючи, що у межах розглядуваного спору суди попередніх інстанції не встановили фактичного розміру додаткових видів грошового забезпечення, які отримував позивач у спірний період (зокрема, суди не з`ясували, які саме надбавки, доплати та премії були встановлені позивачеві протягом вказаного у позові періоду, у яких розмірах вони виплачувалися, а також не визначили різницю між сумою фактично отриманої заробітної плати та тією сумою, яка підлягала б нарахуванню відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII за відповідний період), що унеможливлює визначення реального розміру матеріальної шкоди, якої, за твердженням позивача, він зазнав, колегія суддів, з урахуванням меж перегляду судом касаційної інстанції, визначених частиною другою статті 341 КАС України, констатувала, що допущені порушення норм процесуального права унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

22. Беручи до уваги висновки Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду, викладені у постанові від 24.02.2026 у справі № 160/6949/20, тобто після подання касаційної скарги в цій справі, колегія суддів вважала, що у межах розглядуваного спору позивач має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.

23. Отже, оскільки, за висновком Верховного Суду, судом апеляційної інстанції допущено порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, оскільки ним не перевірено правильності розрахунку суми матеріальної шкоди, наведеного судом першої інстанції, що має вирішальне значення для правильного вирішення справи, то касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду апеляційної інстанцій - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

24. Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

25. Користуючись цією нормою, висловлюю незгоду із постановою Верховного Суду у складі колегії Касаційного адміністративного суду від 17.03.2026 у справі №160/11921/20 (провадження № К/990/41786/21).

26. У провадженні Верховного Суду перебували справи за позовами прокурорів як до органів прокуратури про перерахунок їх заробітної плати за період дії процитованих окремих положень пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, так і до Держави Україна, в особі Державної казначейської служби, про стягнення матеріальної шкоди, завданої неконституційним законом у вигляді недоотриманої заробітної плати за період дії норм, які були визнані неконституційними, за наслідками розгляду яких сформовані такі висновки.

27. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 18.12.2020 у справі №4819/49/19, виходячи з приписів частини другої статті 152 Конституції України, відповідно до якої закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення, дійшла висновку про те, що рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію, тобто поширюється на правовідносини, що виникли або тривають після його ухвалення (за винятком тих випадків, якщо інше встановлено Конституційним Судом України безпосередньо у тексті ухваленого рішення).

28. Застосовуючи цей висновок та враховуючи, що пунктом 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 передбачено, що положення п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення і це Рішення не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду сформував висновок про те, що означене Рішення не впливає на правовідносини, які виникли до його прийняття (постанови Верховного Суду від 19.10.2022 у справі № 420/11227/20, від 18.08.2022 у справі № 200/2499/21-а та інш.).

29. За висновком, Верховного Суду, викладеним, зокрема, у постанові від 28.01.2021 у справі № 560/703/20, Рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію в часі і застосовується щодо тих правовідносин, які тривають або виникли після його ухвалення. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення рішення КСУ, однак продовжують існувати після його ухвалення, то на них поширюється дія такого рішення КСУ. 29.1. Тобто рішення Конституційного Суду України поширюється на правовідносини, які виникли після його ухвалення, а також на правовідносини, які виникли до його ухвалення, але продовжують існувати (тривають) після цього. Водночас чинним законодавством визначено, що Конституційний Суд України може безпосередньо у тексті свого рішення встановити порядок і строки виконання ухваленого рішення. 29.2. Встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, має значення, перш за все, як рішення загального характеру, яким визначається правова позиція для вирішення наступних справ, а не як підстава для перегляду справи із ретроспективним застосуванням нової правової позиції і зміни таким чином стану правової визначеності, вже встановленої остаточним судовим рішенням.

30. У постанові від 21.11.2018 у справі № 686/1746/17 Верховний Суд сформулював висновок, відповідно до якого недоотриманий позивачем розмір заробітної плати та компенсація за несвоєчасну виплату заробітної плати, за період дії визнаного пізніше неконституційним закону, не може вважатися збитками у розумінні статті 22 ЦК України.

31. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 05.06.2019 у справі №686/23445/17, вирішуючи питання підсудності спору, який виник за аналогічних фактичних обставин, що й розглядуваний спір, а саме: внаслідок визнання прийнятого Верховною Радою України неконституційного акта (закону), чим позивачу було завдано майнової шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати, зробила висновок, що такий спір повинен розглядатися за правилами адміністративного судочинства, виходячи з того, що предметом спору є стягнення збитків у вигляді неотриманої частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути нараховані позивачу у період, коли він перебував на публічній службі, а також стягнення компенсації у зв`язку з несвоєчасною виплатою.

32. Такий висновок Великої Палати Верховного Суду, перш за все, зумовлений тим, що незважаючи на заявлені позивачем позовні вимоги, спір у справі виник щодо неотримання особою за період перебування на публічній службі частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути йому нараховані, що є спором про проходження публічної служби відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 КАС України.

33. Застосовуючи процитовані висновки Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у постановах від 11.02.2021 у справі № 120/2112/19-а, від 12.04.2021 у справі № 560/2065/19 виснував, що незважаючи на намагання позивача перевести цей спір в площину деліктних правовідносин і відповідного нормативного регулювання, необхідно зазначити, що розглядуваний спір є спором щодо проходження публічної служби, який виник у зв`язку з виплатою позивачу заробітної плати у розмірі, меншому ніж він сподівався. Однак обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди та обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди з наведенням відповідного нормативного регулювання, не змінює суті спірних правовідносин, що виникли між сторонами в цій справі, і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.

34. У постановах Верховного Суду від 18.08.2022 у справі № 200/2499/21-а та від 03.04.2024 у справі № 120/14973/21-а у подібних правовідносинах, де позивач (прокурор) обґрунтовував позовні вимоги тим, що положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, які були визнані неконституційними, їм було завдано матеріальної шкоди у вигляді неотриманої заробітної плати, тому належним способом захисту його прав є застосування норм прямої дії, а саме частина третя статті 152 Конституції України, якою закріплено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку, суд касаційної інстанції підтримав вищевикладену позицію та зазначив, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди у вигляді неотриманої заробітної плати та обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди, не змінює суті спірних правовідносин, які виникли між сторонами в цій справі щодо оплати праці і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди. На цій підставі Верховний Суд погодився із висновками судів попередніх інстанцій про те, що вказані позивачем суми недоотриманої частини заробітної плати не є матеріальною шкодою.

35. Вирішуючи питання щодо застосування частини третьої статті 81 Закону №1697-VII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 у періоді після його ухвалення до прокурорів, які не пройшли атестацію у період заходів реформування прокуратури, Верховний Суд сформував правові висновки, зокрема у постановах від 22.05.2022 у справі № 540/1268/21, від 14.07.2022 у справах № 160/13767/20 та № 240/1984/21, яка у подальшому підтримана у постановах від 28.07.2022 у справі № 620/1338/21, від 09.08.2022 у справі №240/15182/21, від 11.08.2022 у № 120/3931/21-а, від 18.08.2022 у справі №200/2499/21-а, від 08.09.2022 у справі № 360/931/21, від 29.09.2022 у справі №160/3129/21, від 28.11.2022 у справах № 460/1156/21 та № 380/8155/21, від 01.12.2022 у справах № 600/780/21-а, № 200/2302/21-а та № 500/2792/21, від 12.01.2023 у справі № 280/2632/21, від 24.01.2023 у справі № 120/16632/21-а, від 27.02.2023 у справі № 560/17162/21, від 24.10.2024 у справі № 620/2173/22 та багатьох інших.

36. Так, зокрема у постанові від 14.07.2022 у справі № 160/13767/20, Верховний Суд наголосив на тому, що принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.

37. У цьому зв`язку Верховний Суд підкреслив, що правове регулювання питань виплати заробітної плати з моменту набрання чинності [25.09.2019] Законом України від 19.09.2019 № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ), яким запроваджено реформування системи органів прокуратури та переатестацію прокурорів, визначено саме цим спеціальним законодавчим актом. Цим Законом частини третю - п`яту статті 81 Закону № 1697-VІІ викладено в новій редакції:

38. Верховний Суд підкреслив ту обставину, що з 25.09.2019 сам Закон № 113-ІХ визначав умови переведення прокурорів, процедуру проходження атестації і відповідно порядок оплати праці прокурорів на період проведення їх атестації.

39. Згідно з пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

40. Отже, за висновком Верховного Суду, правовий статус зазначених вище прокурорів, який вони мали до набрання чинності цим Законом, характеризується і державними гарантіями щодо виплати заробітної плати з відповідних джерел фінансування. Тобто правове регулювання оплати праці, яке існувало до прийняття спеціального Закону № 113-IX, здійснювалося у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.

41. Виходячи з системного аналізу приписів Закону № 113-ІХ Верховний Суд дійшов висновку, що на зазначений період (тобто до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до Постанови № 505, яка була чинною у спірному періоді. Тобто прирівняння посадового окладу прокурора до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону №113-ІХ. Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в обласні прокуратури, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону № 1697-VII зі змінами, внесеними Законом № 113-ІХ.

42. При цьому Верховний Суд звернув увагу, що положеннями пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації, однак виходив з того, що Рішення Конституційного Суду України про визнання неконституційними та втрату чинності положеннями одного закону не тягне втрату чинності положеннями іншого закону, який не був предметом конституційного контролю, враховуючи висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 03.11.2021 у справі № 360/3611/20.

43. Стосовно застосування рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020, яким було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, Верховний Суд у наведених справах зазначив, що Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020 стосується приписів статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону № 1697-VII зі змінами в редакції Закону № 113-ІХ без обмежень у цій справі, пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/»оновлені» прокуратури (відповідно до Закону № 113-ІХ).

44. Отже, за висновком Верховного Суду у вказаних справах, до прокурора, який не пройшов успішно атестацію та не переведений за її наслідками на посаду в Офіс Генерального прокурора, обласну чи окружну прокуратури, застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме Постанови № 505.

45. У постанові від 03.03.2026 у справі № 757/60260/19-ц, виснувавши, що «шкода» є відмінним поняттям від «недоотриманих виплат», Верховний Суд зауважив, що за приписами статті 1166 ЦК України майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала, а у кожних конкретних правовідносинах суду необхідно встановити неправомірні дії органу, наявність шкоди та причинний зв`язок між неправомірними діями і заподіяною шкодою, довести наявність цих умов має позивач.

46. З позиції Верховного Суду у постанові від 27.01.2023 у справі № 200/7984/21, немає правових підстав стверджувати, що відповідний орган прокуратури допустив протиправну бездіяльність в частині нарахування та виплати позивачу заробітної плати за чинним на той час законодавством.

47. За таких обставин відсутні підстави для застосування положень частини третьої статті 152 Конституції України через недоведення прокурором наявності майнової шкоди та причинно-наслідкового зв`язку між нею та протиправною бездіяльністю відповідача.

48. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, необхідно констатувати, що вони є подібними до обставин у справах, наведених у пунктах 30-49 цієї окремої думки, а висновки суду апеляційної інстанції відповідають процитованим висновкам Верховного Суду, які позиціонувалися як такі, що є сталими.

49. Скасовуючи постанову суду апеляційної інстанції, колегія суддів застосувала висновки Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду (далі - об`єднана палата), викладені у постанові від 24.02.2026 у справі № 160/6949/20, які є відмінними від вищевикладених висновків Верховного Суду, викладених у постановах у справах, наведених у пунктах 30-49 цієї окремої думки, зокрема в тій частині, що: 1) матеріальна шкода може полягати у виплаті прокурору заробітної плати у розмірі меншому, ніж гарантований законом, тобто у різниці між фактично нарахованою та виплаченою заробітною платою (з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які не передбачені Законом № 1697-VII) і тією сумою, яка підлягала нарахуванню та виплаті відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII за період до Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020; 2) належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, завданої прокурору зазначеним неконституційним актом, є відповідний орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і діями якого фактично було заподіяно таку шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не є суб`єктом, який порушив права такого працівника прокуратури.

50. При цьому об`єднана палата не відступала від зазначених висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах у встановленому процесуальним законом порядку.

51. Ураховуючи, що зміна підходів до правозастосування може бути непередбачуваною, то задля додержання принципу правової визначеності та забезпечення права на справедливий суд, які є елементами принципу верховенства права, зміна сталої судової практики, яка відбулася в бік іншого тлумачення норм права, не може бути, на мій погляд, підставою для скасування судових рішень попередніх інстанцій, які діяли у відповідності до раніше сформованих висновків Верховного Суду, відступу від яких не здійснювалося.

52. Підсумовуючи викладене, вважаю, що Верховний Суд не мав правових підстав скасовувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.09.2023 скасована у справа № 540/2487/21. ........................... Л.О. Єресько, Суддя Верховного Суду