Постанова КАС ВС № 320/14015/23

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 28 квітня 2026 року м. Київ справа № 320/14015/23 провадження № К/990/19236/24, № К/990/19309/24 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Смоковича М. І., суддів: Мацедонської В. Е., Радишевської О. Р розглянув у попередньому судовому засіданні у суді касаційної інстанції адміністративну справу за позовом Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва «Акціонерного товариства «Укрзалізниця» до Північного офісу Держаудитслужби, за участю третьої особи - Товариство з обмеженою відповідальністю «Газова компанія «Інвестсервіс», про визнання протиправним та скасування висновку, провадження в якій відкрито за касаційними скаргами Акціонерного товариства «Українська залізниця» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Газова компанія «Інвестсервіс» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року, ухваленого у складі головуючого судді Колеснікової І. С., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2024 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Кобаля М. І., суддів: Сорочка Є. О., Чаку Є. В. І. Суть спору

1. У квітні 2023 року Акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва «Акціонерного товариства «Укрзалізниця» (далі - АТ «Українська залізниця») звернулось до суду з адміністративним позовом до Північного офісу Держаудитслужби, за участю третьої особи - Товариство з обмеженою відповідальністю «Газова компанія «Інвестсервіс» (далі - ТОВ «ГК «Інвестсервіс»), про визнання протиправним та скасування висновку від 07 березня 2023 року про результати моніторингу процедури закупівлі: газ природній, ідентифікатор в електронній системі закупівель № UA-2021-10-28-010595-а.

2. На обґрунтування позовних вимог зазначає, що на підставі наказу Північного офісу Держаудитслужби від 08 лютого 2023 року № 42 відповідачем здійснено моніторинг відносно закупівлі за номером ID: UA-2021-10-28-010595-а, яка оголошена АТ «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва «Акціонерного товариства «Укрзалізниця», код ЄДРПОУ 40081347. Вказує, що за результатами моніторингу закупівлі 07 березня 2023 року відповідачем в електронній системі закупівель оприлюднено відповідний висновок, згідно з яким за результатами аналізу питання щодо внесення змін до договору про закупівлю установлено порушення вимог пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону України "Про публічні закупівлі" від 25 грудня 2015 року № 922-VIII, зі змінами (далі - Закон № 922-VIII) та зобов`язано позивача усунути порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Позивач стверджує, що ним додержані як вимоги Закону № 922-VIII. Позивач зазначає, що відповідно до укладеної додаткової угоди від 25 жовтня 2022 року № 10 до договору № ЦЗВ-06-00822-01 від 22 лютого 2022 року (ТОВ «ГК «Інвестсервіс»), планова ціна постачання природного газу на період 01.11.2022 - 31.12.2022 становила 47 928,00 грн./тис.м3. При цьому ТОВ «ГК «Інвестсервіс» листами від 09 листопада 2022 року та 10 листопада 2022 року запропонувало зниження ціни постачання природного газу на листопад 2022 року, а саме: на період 01.11.2022-10.11.2022 до рівня 36 132,00 грн./тис.м3; на період 11.11.2022-20.11.2022 до рівня 42 132,00 грн./тис.м3. Позивач наголошує, що на підставі запропонованої пропозиції була підписана додаткова угода від 21 листопада 2022 року № 11, якою передбачено подекадне зниження ціни в листопаді 2022 року, а тому жодного збільшення ціни з 36 132,00 грн./тис.м3 до рівня 42 132,00 грн./тис.м3 додатковою угодою від 21 листопада 2022 року № 11 не передбачалось. На думку позивача, посилання контролюючого органу у висновку від 07 березня 2023 року про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-10-28-010595-a на те, що замовник додатковою угодою від 21 листопада 2022 року № 11 вніс зміни до істотних умов договору від 22 лютого 2022 року № ЦЗВ-06-00822-01, в частині збільшення ціни за одиницю товару (газ природний) більше ніж на 10 %, чим порушив вимоги пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII є безпідставними. Вважаючи висновок відповідача від 07 березня 2023 року про результати моніторингу процедури закупівлі: газ природній, ідентифікатор в електронній системі закупівель № UA-2021-10-28-010595-а протиправним, АТ «Українська залізниця» звернулось до суду з вимогою про його скасування. ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи 3. 28 жовтня 2021 року оголошено процедуру закупівлі в системі електронних закупівель Prozorro за ідентифікатором закупівлі № UA-2021-10-28-010595-а (посилання на оголошення в мережі Інтернет - https://prozorro.gov.ua/uk/tender/UA-2021-10-28-010595-a) щодо закупівлі за предметом "Газ природний (09120000-6 - Газове паливо)" згідно з кодом ДК 021:2015: 09120000-6 - Газове паливо.

4. Північним офісом Держаудитслужби на підставі наказу від 08 лютого 2023 року № 42 здійснено моніторинг процедури закупівлі на предмет дотримання філією «Центр забезпечення виробництва «Акціонерного товариства «Укрзалізниця» Закону № 922-VIII при проведенні процедури відкритих торгів з особливостями на закупівлю газу природного (09120000-6 - Газове паливо), очікуваною вартістю 661 358 340, 00 грн.

5. Моніторингом процедури закупівлі установлено, що замовник 22 лютого 2022 року уклав з переможцем торгів за лотом № 1 ТОВ «ГК «Інвестсервіс» договір № ЦЗВ-06-00822-01 на постачання природного газу у кількості 6 100 000,00 м3, за ціною 36 132,00 грн за 1000 м3, загальною вартістю 220 405 200,00 грн з ПДВ. 21 листопада 2022 року уклав додаткову угоду № 11, якою вніс зміни до договору від 22 лютого 2022 року № ЦЗВ-06-00822-01 в частині збільшення ціни за одиницю товару з 36 132,00 грн з ПДВ до 42 132,00 грн з ПДВ за 1000 м3 газу (плановий обсяг закупівлі 556,72444 тис. м3), тобто на 6000 грн з ПДВ за 1000 м3, що в процентному співвідношенні склало 16,6 %.

6. Згідно з висновком про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-10-28-010595-а від 07 березня 2023 року контролюючий орган за результатами аналізу питання щодо внесення змін до договору про закупівлю установив порушення замовником вимог пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII.

7. Суть виявленого порушення зводиться до того, що замовник додатковою угодою від 21 листопада 2022 року № 11 вніс зміни до істотних умов договору від 22 лютого 2022 року № ЦЗВ-06-00822-01 в частині збільшення ціни за одиницю товару (газ природний) більше ніж на 10 %

8. Вказаним висновком, з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону № 922-VIII Північний офіс Держаудитслужби зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом приведення істотних умов договору від 22 лютого 2022 року № ЦЗВ-06-00822-01 у відповідність до вимог чинного законодавства та притягнути до відповідальності винних осіб, і протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів. ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

9. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2024 року, в позові відмовлено.

10. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що базовою одиницею, від якої здійснюється обрахунок можливого збільшення на 10 відсотків збільшення ціни за одиницю товару, є саме істотні умови договору про закупівлю, які були визначені у момент його підписання. Суд першої інстанції зазначив, що позивач як замовник закупівлі 22 лютого 2022 року уклав з переможцем торгів за лотом № 1 ТОВ «ГК «Інвестсервіс» договір № ЦЗВ-06-00822-01 на постачання природного газу у кількості 6 100 000,00 м3, за ціною 36 132, 00 грн за 1000 м3, загальною вартістю 220 405 200, 00 грн з ПДВ (така ціна визначені Додатком 1 від 22 лютого 2022 року до такого договору, як це передбачено його пунктом 2). Отже, ціна у розмірі 36 132, 00 грн за 1000 м3, визначена у момент підписання договору № ЦЗВ-06-00822-01 та Додатку 1 до нього 22 лютого 2022 року. Водночас замовник 21 листопада 2022 року уклав Додаткову угоду № 11, якою внесено зміни до договору від 22 лютого 2022 року № ЦЗВ-06-00822-01. Зокрема внесено зміни у період постачання природного газу та розбито листопад 2022 року на періоди, а саме: - з 01 листопада 2022 року по 10 листопада 2022 року із ціною 36 132, 00 грн за 1000 м3; - з 11 листопада 2022 року по 20 листопада 2022 року із ціною 42 132, 00 грн за 1000 м3. Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що у порівнянні з ціною за 1000 м3, яка мала місце на момент укладання договору про закупівлю, така ціна збільшилась на 6 000, 00 грн за 1000 м3, що у відсотковому співвідношенні склало 16,6 відсотків, що свідчить про порушення позивачем пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII.

11. Зазначена позиція підтримана Шостим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін. IV. Провадження у суді касаційної інстанції

12. Представник АТ «Українська залізниця» - адвокат Становова Юлія Володимирівна та представник ТОВ «ГК «Інвестсервіс» - адвокат Ігнатьєв Олексій Роальдович подали касаційні скарги на вказані судові рішення з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в яких, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

13. Так, представник АТ «Українська залізниця» покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 5 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII з урахуванням обставин, установлених у цій справі.

14. Своєю чергою представник ТОВ «ГК «Інвестсервіс» вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» в поєднанні з підпунктом 2 пункту 19 Загальних положень постанови Кабінету Міністрів України № 1178 від 12 жовтня 2022 року «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі» на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування» (далі - Постанова № 1178) з урахуванням обставин, установлених у цій справі.

15. Верховний Суд ухвалами від 05 червня 2024 року відкрив і об`єднав касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами на рішення Київського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2024 року з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

16. Представник Північного офісу Держаудитслужби подав відзив на касаційні скарги, в якому, наполягаючи на безпідставності останніх, просить залишити їх без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

17. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

18. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

20. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

21. Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

22. Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

23. Водночас пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

24. За змістом статті 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

25. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад встановлює Закон № 922-VIII, в редакції, чинній на момент виникнення правовідносин, пунктом 14 частини першої статті 1 якого визначено, що моніторингом процедури закупівлі є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

26. При цьому відповідно до пункту 3 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178, замовники, що зобов`язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону, проводять закупівлі відповідно до Закону з урахуванням цих особливостей.

27. Приписами частини шостої статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

28. У частині десятій статті 8 Закону № 922-VIII закріплено, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.

29. Частиною другою статті 21 Закону № 922-VIII передбачено, що оголошення про проведення відкритих торгів повинно містити наступну інформацію: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, його категорія; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися стосовно кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності); 3) кількість та місце поставки товарів, обсяг і місце виконання робіт чи надання послуг; 4) очікувана вартість предмета закупівлі; 5) строк поставки товарів, виконання робіт, надання послуг; 6) кінцевий строк подання тендерних пропозицій; 7) умови оплати; 8) мова (мови), якою (якими) повинні готуватися тендерні пропозиції; 9) розмір, вид та умови надання забезпечення тендерних пропозицій (якщо замовник вимагає його надати); 10) дата та час розкриття тендерних пропозицій, якщо оголошення про проведення відкритих торгів оприлюднюється відповідно до частини третьої статті 10 цього Закону; 11) розмір мінімального кроку пониження ціни під час електронного аукціону у межах від 0,5 відсотка до 3 відсотків очікуваної вартості закупівлі або в грошових одиницях; 12) математична формула для розрахунку приведеної ціни (у разі її застосування). В оголошенні про проведення відкритих торгів може зазначатися інша інформація.

30. В силу частини першої статті 41 Закону № 922-VIII договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

31. Приписами частини четвертої статті 41 Закону № 922-VIII передбачено, що умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції/пропозиції за результатами електронного аукціону (у тому числі ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі або узгодженої ціни пропозиції учасника у разі застосування переговорної процедури, крім випадків визначення грошового еквівалента зобов`язання в іноземній валюті та/або випадків перерахунку ціни за результатами електронного аукціону в бік зменшення ціни тендерної пропозиції/пропозиції учасника без зменшення обсягів закупівлі.

32. У пункті 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII закріплено, що істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків: збільшення ціни за одиницю товару до 10 відсотків пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що така зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю, - не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю / внесення змін до такого договору щодо збільшення ціни за одиницю товару. Обмеження щодо строків зміни ціни за одиницю товару не застосовується у випадках зміни умов договору про закупівлю бензину та дизельного пального, природного газу та електричної енергії.

33. Наведені приписи правової норми кореспондуються з положеннями підпункту 2 пункту 19 Постанови № 1178, відповідно до якого істотні умови договору про закупівлю, укладеного відповідно до пунктів 10 і 13 (крім підпунктів 13 та 15 пункту 13) цих особливостей, не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадку погодження зміни ціни за одиницю товару в договорі про закупівлю у разі коливання ціни такого товару на ринку, що відбулося з моменту укладення договору про закупівлю або останнього внесення змін до договору про закупівлю в частині зміни ціни за одиницю товару. Зміна ціни за одиницю товару здійснюється пропорційно коливанню ціни такого товару на ринку (відсоток збільшення ціни за одиницю товару не може перевищувати відсоток коливання (збільшення) ціни такого товару на ринку) за умови документального підтвердження такого коливання та не повинна призвести до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю на момент його укладення. VI. Позиція Верховного Суду

34. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель шляхом їх моніторингу, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати моніторингу закупівлі.

35. При виявленні порушень законодавства у сфері публічних закупівель орган державного фінансового контролю у висновку здійснює його опис та зазначає про спосіб його усунення.

36. Отже, з метою усунення виявленого під час моніторингу порушення вимог законодавства у сфері публічних закупівель у висновку міститься вимога зобов`язального характеру, яка є обов`язковою для виконання.

37. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, виникли у зв`язку із оскарженням висновку до Північного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-10-28-010595-а від 21 березня 2023 року, яка стосувалась закупівлі за предметом "Газ природний (09120000-6 - Газове паливо)" згідно з кодом ДК 021:2015: 09120000-6 - Газове паливо.

38. Під час здійснення моніторингу зазначеної публічної закупівлі за результатами аналізу питання щодо внесення змін до договору про закупівлю відповідачем встановлено порушення замовником вимог пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII. Водночас за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель при розгляді тендерних пропозицій, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця - порушень не встановлено.

39. До такого висновку контролюючий орган дійшов з огляду на те, що замовник 21 листопада 2022 року уклав додаткову угоду № 11, якою вніс зміни до договору від 22 лютого 2022 року № ЦЗВ-06-00822-01 в частині збільшення ціни за одиницю товару з 36 132,00 грн з ПДВ до 42 132,00 грн з ПДВ за 1000 м3 газу (плановий обсяг закупівлі 556,72444 тис. м3), тобто на 6000 грн з ПДВ за 1000 м3, що в процентному співвідношенні склало 16,6 %. Таким чином, контролюючий орган констатував, що замовник додатковою угодою від 21 листопада 2022 року № 11 вніс зміни до істотних умов договору від 22 лютого 2022 року № ЦЗВ-06-00822-01 в частині збільшення ціни за одиницю товару (газ природний) більше ніж на 10 %, чим порушив вимоги пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII.

40. Як уже зазначалось, відповідно до пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадку збільшення ціни за одиницю товару до 10 відсотків пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що така зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю, - не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю. Обмеження щодо строків зміни ціни за одиницю товару не застосовується у випадках зміни умов договору про закупівлю бензину та дизельного пального, газу та електричної енергії.

41. З аналізу наведеної норми права висновується, що ціна товару є істотною умовою договору про закупівлю. При цьому зміна ціни товару в договорі про закупівлю після виконання продавцем зобов`язання з передачі такого товару у власність покупця не допускається. Водночас зміна ціни товару в бік збільшення до передачі його у власність покупця за договором про закупівлю можлива у випадку збільшення ціни такого товару на ринку, якщо сторони договору про таку умову домовились. Якщо сторони договору про таку умову не домовлялись, то зміна ціни товару в бік збільшення у випадку зростання ціни такого товару на ринку можлива, лише якщо це призвело до істотної зміни обставин, в порядку статті 652 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), якщо вони змінилися настільки, що якби сторони могли це передбачити, вони не уклали б договір або уклали б його на інших умовах. У будь-якому разі ціна за одиницю товару не може бути збільшена більше ніж на 10 % від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами в договорі за результатами процедури закупівлі, незалежно від кількості та строків зміни ціни протягом строку дії договору. Тобто під час дії договору про закупівлю сторони можуть неодноразово змінювати ціну товару в бік збільшення за наявності умов, встановлених у статті 652 ЦК України та пункті 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, проте загальне збільшення такої ціни не повинно перевищувати 10 % від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами при укладенні договору за результатами процедури закупівлі. В іншому ж випадку не досягається мета Закону № 922-VIII, яка полягає в забезпеченні ефективного та прозорого здійснення закупівель, створенні конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобіганні проявам корупції в цій сфері та розвитку добросовісної конкуренції, оскільки продавці з метою перемоги можуть під час проведення процедури закупівлі пропонувати ціну товару, яка нижча за ринкову, а в подальшому, після укладення договору про закупівлю, вимагати збільшити цю ціну, мотивуючи коливаннями ціни такого товару на ринку.

42. Варто зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові 24 січня 2024 року вирішувала питання про те, чи дозволяють норми пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII (у редакції Закону № 114-ІХ) збільшувати ціну товару більш ніж на 10 % від початково встановленої ціни в договорі про закупівлю. Так, у пунктах 88-90 наведеної постанови Велика Палата Верховного Суду виснувала, що ціна товару є істотною умовою договору про закупівлю. Зміна ціни товару в договорі про закупівлю після виконання продавцем зобов`язання з передачі такого товару у власність покупця не допускається. Зміна ціни товару в бік збільшення до передачі його у власність покупця за договором про закупівлю можлива у випадку збільшення ціни такого товару на ринку, якщо сторони договору про таку умову домовились. Якщо сторони договору про таку умову не домовлялись, то зміна ціни товару в бік збільшення у разі зростання ціни такого товару на ринку можлива, лише якщо це призвело до істотної зміни обставин, у порядку статті 652 ЦК України, якщо вони змінилися настільки, що, якби сторони могли це передбачити, вони не уклали б договір або уклали б його на інших умовах. У будь-якому разі ціна за одиницю товару не може бути збільшена більше ніж на 10 % від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами в договорі за результатами процедури закупівлі, незалежно від кількості та строків зміни ціни протягом строку дії договору. Тобто під час дії договору про закупівлю сторони можуть неодноразово змінювати ціну товару в бік збільшення за наявності умов, встановлених у статті 652 ЦК України та пункті 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, проте загальне збільшення такої ціни не повинне перевищувати 10 % від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами при укладенні договору за результатами процедури закупівлі. Такий правовий висновок неодноразово також був викладений у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 11 квітня 2024 року у справі № 922/433/22, від 01 жовтня 2024 року у справі № 918/779/23, від 06 лютого 2025 року у справі № 910/5182/24, від 18 лютого 2025 року у справі № 925/889/23 тощо, де інтерпретовано та застосовано положення пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII як імперативну норму, яка визначає верхню межу дозволеного відсоткового збільшення ціни за одиницю товару - не більше 10 % від ціни товару, погодженої сторонами в договорі про закупівлю.

43. Отже, згідно з положеннями пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII (у редакції Закону № 114-ІХ) зміна ціни в договорі закупівлі допускається за таких умов: збільшення ціни за одиницю товару до 10 %; збільшення ціни має бути пропорційне збільшенню ціни цього товару на ринку в разі коливання його ціни на ринку; така зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю; така зміна може відбуватися не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю; обмеження щодо строків зміни ціни за одиницю товару не застосовується у випадках зміни умов договору про закупівлю бензину та дизельного пального, газу та електричної енергії. До того ж застосована законодавцем при формулюванні цієї норми конструкція "не частіше ніж один раз на 90 днів" фактично надає можливість вносити зміни до ціни товару неодноразово, але лише в межах дозволеного відсоткового збільшення ціни за одиницю товару - не більше 10 %.

44. Повертаючись до обставин цієї справи, позивач як замовник закупівлі 22 лютого 2022 року уклав з переможцем торгів за лотом № 1 ТОВ «ГК «Інвестсервіс» договір № ЦЗВ-06-00822-01 на постачання природного газу у кількості 6 100 000,00 м3, за ціною 36 132, 00 грн за 1000 м3, загальною вартістю 220 405 200, 00 грн з ПДВ (така ціна визначені Додатком 1 від 22 лютого 2022 року до такого договору, як це передбачено його пунктом 2). Водночас 21 листопада 2022 року уклав додаткову угоду № 11, якою внесено зміни до договору від 22 лютого 2022 року № ЦЗВ-06-00822-01, зокрема, внесено зміни у період постачання природного газу та розбито листопад 2022 року на періоди, а саме: з 01 листопада 2022 року по 10 листопада 2022 року із ціною 36 132, 00 грн за 1000 м3; з 11 листопада 2022 року по 20 листопада 2022 року із ціною 42 132, 00 грн за 1000 м3. Наведене свідчить, що у порівнянні з ціною за 1000 м3, яка мала місце на момент укладання договору про закупівлю, така ціна збільшилась на 6 000, 00 грн за 1000 м3, що у відсотковому співвідношенні склало 16,6 %.

45. Щодо застосування пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII (у редакції Закону № 1530-ІХ) варто вказати на таке. Законом № 1530-ІХ внесено зміни до Закону № 922-VIII (у редакції Закону № 114-ІХ) та викладено пункт 2 частини п`ятої статті 41 цього Закону в такій редакції: "Істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків: збільшення ціни за одиницю товару до 10 відсотків пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що така зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю, - не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю / внесення змін до такого договору щодо збільшення ціни за одиницю товару. Обмеження щодо строків зміни ціни за одиницю товару не застосовується у випадках зміни умов договору про закупівлю бензину та дизельного пального, природного газу та електричної енергії".

46. Внесеними Законом № 1530-IX змінами у першому реченні пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII слова "підписання договору про закупівлю" замінені словами "підписання договору про закупівлю / внесення змін до такого договору щодо збільшення ціни за одиницю товару", а друге речення після слів "дизельного пального" доповнено словом "природного". Ці зміни полягали, зокрема, у корегуванні обмеження щодо мінімального 90-денного строку змін до ціни за одиницю товару після підписання договору про закупівлю. Водночас порогове значення у 10 % залишилося незмінним і застосовується й надалі.

47. Так, на відміну від норм пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII у редакції Закону № 114-ІХ, який урегульовував можливість збільшення ціни за одиницю товару не частіше ніж один раз на 90 днів лише з моменту підписання договору про закупівлю, положеннями цього пункту в редакції Закону № 1530-IX визначено, що строк зміни умов договору може відраховуватись як з моменту підписання договору, так і з моменту внесення змін до такого договору щодо збільшення ціни за одиницю товару. Тобто редакцією цієї норми законодавець передбачив лише можливість внесення зміни до ціни договору неодноразово: вперше - один раз у перші 90 днів з дня підписання договору; другий і подальші рази - один раз на 90 днів, які починаються з моменту останньої зміни ціни.

48. Додатково на підтвердження зазначеного свідчить зміст пояснювальної записки до проєкту Закону № 1530-IX (див. https://itd.rada.gov.ua/billinfo/Bills/pubFile/634356), згідно з якою метою його прийняття було завершити реформу органу оскарження у сфері публічних закупівель, що відповідно дозволяє стверджувати, що подібні зміни вочевидь не були спрямовані на те, щоб дозволити учасникам публічних закупівель (виконавцям) після підписання договору збільшувати ціну за одиницю товару більше ніж на 10 % від ціни товару, погодженої сторонами в договорі про закупівлю.

49. Іншими словами, зміни та доповнення до пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, внесені Законом № 1530-IX, стосуються лише встановлення альтернативного варіанта визначення моменту початку обчислення строку для зміни ціни за одиницю товару - 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю або 90 днів з моменту внесення змін до такого договору щодо збільшення ціни за одиницю товару.

50. Проте пунктом 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII як у редакції, викладеній Законом № 114-ІХ, так і в редакції, викладеній Законом № 1530-ХІ, однаково передбачено, що такі обмеження щодо строків зміни ціни за одиницю товару не застосовуються у випадках зміни умов договору про закупівлю бензину та дизельного пального, природного газу та електричної енергії.

51. Водночас положення пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIIIу редакції Закону № 1530-ХІ не містять змін щодо максимально можливого збільшення розміру ціни за одиницю товару, погодженої сторонами договору закупівлі, визначеної попередньою редакцією цієї норми на рівні не більше 10 %. У будь-якому випадку загальний розмір збільшення ціни не може перевищувати 10 % ціни, встановленої в договорі закупівлі.

52. Філологічне тлумачення пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII свідчить, що зміна істотних умов договору про закупівлю після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі допускається лише у випадках, прямо передбачених цією нормою. Одним із цих випадків є збільшення ціни товару, але за умови, що таке збільшення не може перевищувати нормативно визначеного відсоткового значення суми, встановленої в договорі про закупівлю, яке у пункті 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII унормовано на рівні не більше 10 %.

53. До того ж визначене законодавцем відсоткове значення обмеження суми є граничним (пороговим) і відповідний ліміт зміни ціни слід враховувати при кожному внесенні змін до договору про закупівлю, а не застосовувати щоразу до кожного окремого випадку внесення змін. Іншими словами, це означає, що сукупне значення збільшення ціни при послідовних змінах до договору (у разі коливання ціни товару на ринку) не може перевищувати нормативно закріпленого 10 % значення для зміни ціни, визначеної в договорі про закупівлю.

54. Варто зауважити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2025 року у справі № 920/19/24 дійшла висновку, що приписи пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII визначають правила внесення змін до договору про закупівлю без проведення нової процедури закупівлі, зокрема, надаючи можливість внесення цих змін у разі збільшення ціни товару, однак за умови, що сукупне значення збільшення ціни при послідовних змінах до договору не повинне перевищувати нормативно визначеного граничного (порогового) відсоткового значення суми, визначеної в договорі про закупівлю, а не застосовуватися щоразу до кожного окремого випадку внесення змін. Такі послідовні зміни не повинні спрямовуватися на ухиляння від виконання положень цієї норми Закону № 922-VIII. Інший підхід до розуміння положень пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, який передбачає щоразу з кожним внесення змін можливість збільшення ціни договору до 10 %, тобто можливість необмеженого збільшення ціни (понад 10 % ціни договору закупівлі) при незмінному загальному розмірі суми закупівлі, може призвести до нівелювання мети законодавчого регулювання процедур закупівлі, адже відкриває шлях до маніпулювання учасниками загальною вартістю пропозицій, внаслідок чого відкривається можливість під час процедури усунути конкурентів, запропонувавши найнижчу ціну, та після укладення договору підвищити ціну до рівня економічно обґрунтованої. Укладення додаткових угод до договору про закупівлю щодо зміни ціни на товар із урахуванням подібного підходу спотворюватиме результати торгів та зводитиме нанівець економію, яку було отримано під час підписання договору, та, як наслідок, робитиме результат закупівлі невизначеним й зумовлюватиме неефективне використання бюджетних коштів, що є прямим порушенням принципів процедури закупівлі, визначених преамбулою та статтею 5 Закону № 922-VIII. Окрім того, збільшення ціни може призвести до того, що кількість товарів настільки зменшиться, що виконання договору закупівлі в такому обсязі не відповідатиме господарській меті укладення замовником договору закупівлі. До того ж застосування підходу, який передбачає можливість збільшувати ціну за одиницю товару більше ніж на 10 % пропорційно збільшенню ціни товару на ринку, у разі коливання ціни цього товару, спотворюватиме принцип добросовісної конкуренції серед учасників.

55. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2025 року у справі № 920/19/24 з урахуванням наведеного вище аналізу нормативного припису пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, беручи до уваги усталену та послідовну судову практику, вважає, що зміна тлумачення зазначеної норми та запровадження протилежного підходу щодо можливості неодноразового збільшення ціни товару на 10 % при кожному внесенні змін до договору про закупівлю більше нагадує власне зміну цієї норми та, як наслідок, порушуватиме принцип правової визначеності. З`ясовуючи законодавчу еволюцію пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на нормативне закріплення подібної можливості у Постанові № 1178, у підпункті 2 пункту 19 (в редакції постанови КМУ № 1067) якої, з-поміж іншого, визначено, що обмеження щодо збільшення ціни за одиницю товару не більше ніж на 10 % застосовується щодо кожного окремого випадку збільшення ціни за одиницю товару (без обмеження кількості змін), а змінена ціна за одиницю товару не повинна перевищувати 50 % ціни за одиницю товару, що передбачена в початковому договорі про закупівлю. Тобто положеннями Постанови № 1178 (в редакції постанови КМУ від 01 вересня 2025 року № 1067), на відміну від норм пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, чітко визначені як можливість застосування 10-відсоткового обмеження щодо збільшення ціни щодо кожного окремого випадку збільшення (без обмеження кількості змін), а не в цілому до усіх внесених змін, так і граничне значення на рівні 50 %, на яке може бути змінена передбачена в початковому договорі про закупівлю ціна за одиницю товару, що вкотре додатково підтверджує, що приписи частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII не передбачають можливість збільшення ціни за одиницю товару на 10 % під час кожного внесення змін до договору про закупівлю.

56. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2025 року у справі № 920/19/24 дійшла висновку, що зміна умов договору про закупівлю щодо збільшення ціни за одиницю товару більше ніж на 10 % не допускається, в тому числі і у випадку закупівлі бензину та дизельного пального, природного газу та електричної енергії. Зміни та доповнення до пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, внесені Законом № 1530-IX, стосуються лише встановлення альтернативного варіанту визначення моменту початку обчислення строку для зміни ціни за одиницю товару - 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю або 90 днів з моменту внесення змін до такого договору щодо збільшення ціни за одиницю товару та не скасовують встановлену первісною редакцією цього Закону заборону збільшення ціни за одиницю товару більше ніж на 10 %, в тому числі і при здійсненні закупівлі бензину та дизельного пального, природного газу та електричної енергії. Виняток з обмежень, викладений в останньому реченні пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону № 922-VIII, повинен тлумачитися суто буквально, а тому він стосується лише строків зміни ціни за одиницю товару у випадках зміни умов договору про закупівлю бензину та дизельного пального, природного газу та електричної енергії (дотримання умови про зміну лише раз на 90 днів в цьому випадку не діє) і не визначає верхньої межі збільшення (зміни) ціни за одиницю товару.

57. У справі ж, що розглядається, судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджується, що замовник додатковою угодою від 21 листопада 2022 року № 11 вніс зміни до істотних умов договору від 22 лютого 2022 року № ЦЗВ-06-00822-01 в частині збільшення ціни за одиницю товару (газ природний) більше ніж на 10 %.

58. За таких обставин та правового врегулювання Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.

59. Доводи авторів касаційної скарги, які зводяться до того, що у порівнянні з ціною за 1000 м3, яка мала місце на підставі додаткової угоди від 25 жовтня 2022 року № 10 до договору від 22 лютого 2022 року № ЦЗВ-06-00822-01 (47 928, 00 грн) фактично відбулось зменшення такої ціни до розміру 42 132, 00 грн за 1000 м3 на підставі додаткової угоди від 21 листопада 2022 року № 11 є безпідставними, адже для здійснення відповідного обрахунку в якості базової величини визначає саме ціну за одиницю товару, визначену у момент підписання договору про закупівлю, а не будь-яку іншу яка в подальшому була внесена до його змісту шляхом прийняття, у тому числі, додаткових угод.

60. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

61. Інші ж доводи касаційної скарги не спростовують висновки судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

62. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. VII. Судові витрати

63. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд п о с т а н о в и в :

1. Касаційні скарги Акціонерного товариства «Українська залізниця» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Газова компанія «Інвестсервіс» залишити без задоволення.

2. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2024 року у справі № 320/14015/23 залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Головуючий М. І. Смокович Судді В. Е. Мацедонська О. Р. Радишевська