Постанова П'ятий апеляційний адміністративний суд № 420/30220/24

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 20 листопада 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/30220/24 П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О., суддів Коваля М.П. та Осіпова Ю.В., розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 6 січня 2025 року (суддя Бжассо Н.В., м. Одеса, повний текст рішення складений 06.01.2025) по справі за адміністративним позовом Управління капітального будівництва Одеської міської ради до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку, - В С Т А Н О В И В: 26.09.2024 до Одеського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Управління капітального будівництва Одеської міської ради до Південного офісу Держаудитслужби, в якому позивач просив визнати протиправним та скасувати Висновок Південного офісу Держаудитслужби від 05.09.2024 про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2024-07-15-006137-а щодо закупівлі робіт "Нове будівництво магістральних мереж водопроводу від вул. Багрицького до Французького бульвару у м. Одесі" (4-а черга по Французькому бульвару, від вул. Академічної до просп. Гагаріна). Коригування". Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 6 січня 2025 року адміністративний позов задоволено. Не погоджуючись з ухваленим рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне з`ясування обставин справи та порушення норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю. На думку апелянта, оскаржуваний висновок за результатами моніторингу закупівлі за номером UA-2024-07-15-006137-а прийнятий Південним офісом Держаудитслужби в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, оскільки на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування замовниками застосовуються способи закупівель, встановлені Особливостями. При цьому застосування переговорної процедури закупівель Особливостями не передбачено. Позивач своїм правом подати відзив на апеляційну скаргу не скористався, що, відповідно до статті 304 КАС України, не перешкоджає апеляційному перегляду справи. Справа розглянута судом першої інстанції за правилами загального позовного провадження. Апеляційним судом справа розглянута в порядку письмового провадження відповідно до статті 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів у разі, в тому числі, відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю. Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів і вимог апеляційної скарги, апеляційний суд дійшов таких висновків. Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 29.07.2024 року між Управління капітального будівництва Одеської міської ради (Замовник) та Товариством з обмеженою відповідальністю "Ростдорстрой" (Підрядник) укладено договір №19-24/П про закупівлю підрядних робіт за державні кошти за об`єктом "Нове будівництво магістральних мереж водопроводу від вул. Багрицького до Французького бульвару у м. Одесі" (4-а черга - по Французькому бульвару, від вул. Академічної до просп. Гагаріна). Коригування". Згідно з п. 1.1 розділу 1 Договору, підрядник зобов`язується виконати роботи, зазначені у проектній документації, а замовник прийняти від Підрядника завершені роботи та оплатити їх, за наявності бюджетних коштів на рахунку Замовника. На підставі наказу Південного офісу Держаудитслужби від 27.08.2024 №171, Південним офісом Держаудитслужби в межах визначених законодавством повноважень відповідно до вимог статті 8 Закону №922, статей 2, 5 Закону №2939, підпункту 2 пункту 4 Положення про Південний офіс Держаудитслужби, що затверджено наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 №23, здійснено моніторинг відкритих торгів Управління капітального будівництва Одеської міської ради за предметом: ДК 021:2015: 45000000-7 Будівельні роботи та поточний ремонт "Нове будівництво магістральних мереж водопроводу від вул. Багрицького до Французького бульвару у м. Одесі" (4-а черга - по Французькому бульвару, від вул. Академічної до просп. Гагаріна). Коригування", яку проведено Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради, очікуваною вартістю 18 776 700,00 грн з ПДВ (інформація про закупівлю оприлюднена за номером ID: UA-2024-07-15-006137-a. За результатами моніторингу процедури закупівлі складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі за номером UA-2024-07-15-006137-a від 05.09.2024, згідно з яким: Замовником при здійсненні закупівлі робіт за предметом закупівлі: "Нове будівництво магістральних мереж водопроводу від вул. Багрицького до Французького бульвару у м. Одесі" (4-а черга - по Французькому бульвару, від вул. Академічної до просп. Гагаріна). Коригування" (ДК 021:2015: 45000000-7 Будівельні роботи та поточний ремонт) (повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, оприлюднене в електронній системі закупівель за номером ID: UA-2024-07-15-006137-a) застосована переговорна процедура закупівлі, яка не передбачена Особливостями, чим порушено вимоги пунктів 3 та 10 Особливостей. З огляду на встановлене порушення, відповідач зобов`язав позивача здійснити заходи щодо усунення порушень відповідно до законодавства, недопущення встановлених порушень у подальшому шляхом проведення закупівель у відповідності до вимог Закону з урахуванням Особливостей, та притягнення до відповідальності уповноваженої особи, якою прийнято рішення про застосування переговорної процедури закупівлі, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів. Не погоджуючись із зазначеним висновком Південного офісу Держаудитслужби та вважаючи його протиправним та таким, що підлягає скасуванню, Управління капітального будівництва ОМР звернулося до суду з даним адміністративним позовом. Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції не погодився з доводами відповідача про те, що застосування переговорної процедури закупівель Особливостями не передбачено, оскільки аналіз положень статті 13 Закону України "Про публічні закупівлі" та пункту 13 Особливостей свідчить про те, що у випадку, коли процедура здійснюється без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару, то має місце застосування переговорної процедури, яка застосовується за виняткових обставин. При цьому, такі виняткові обставини, які передбачені у п. 5 ч. 2 ст. 40 Закону України "Про публічні закупівлі", відповідають обставинам, які визначені у розширеному тлумаченні у пп. 8 п. 13 Особливостей, що свідчить про те, що Особливості №1178 не містять заборони щодо здійснення закупівлі за переговорною процедурою. Проте, колегія суддів не може погодитися з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне. Так, за приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи відповідають вони встановленим частиною другою статті 2 КАС України вимогам. За змістом частини першої статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю. Відповідно до статті 5 цього Закону контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю. Статтею 8 Закону України "Про публічні закупівлі" визначено, що моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи. Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Моніторинг закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону. Рішення про початок моніторингу закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону. Згідно із частиною третьою статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі. Повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом. Відповідно до частини четвертої статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" строк здійснення моніторингу закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з дати оприлюднення рішення про початок моніторингу закупівлі в електронній системі закупівель. За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання (частина шоста статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі"). У разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження (частина десята статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі"). Згідно із частинами дев`ятнадцятою та двадцятою статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" форма висновку та порядок його заповнення визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Методика визначення автоматичних індикаторів ризиків, їх перелік та порядок застосування затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, за погодженням з Уповноваженим органом. Відповідно до частини сьомої статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" у висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю. Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов`язання щодо усунення такого порушення. Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі виявлено ознаки порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органу державного фінансового контролю, про це письмово повідомляються відповідні державні органи. Пунктом 3-7 розділу X "Прикінцеві та перехідні положення" Закону установлено, що на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених цим Законом, визначаються Кабінетом Міністрів України із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз. Відповідно до пункту 3-7 розділу X "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про публічні закупівлі" та Рамкової угоди між Україною та Європейським Союзом щодо спеціальних механізмів реалізації фінансування Союзу для України згідно з інструментом Ukraine Facility, ратифікованої Законом України від 6 червня 2024 р. № 3786-IX, Кабінет Міністрів України постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 №1178 затвердив Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування. Відтак, з 19.10.2022 на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, замовники, що зобов`язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону, проводять закупівлі відповідно до Закону з урахуванням норм Особливостей. Пунктом 3 Особливостей встановлено, що замовники, що зобов`язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону, проводять закупівлі з урахуванням цих особливостей та з дотриманням принципів здійснення публічних закупівель, визначених Законом. Згідно до пункту 5 Особливостей забороняється придбання замовниками товарів, робіт і послуг до/без проведення процедури закупівлі відкриті торги/використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими особливостями, та укладення договорів про закупівлю, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до/без проведення процедури закупівлі відкриті торги/використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими особливостями (крім випадків, передбачених пунктами 9 і 13 цих особливостей). У свою чергу пунктом 13 Особливостей передбачено, що придбання замовниками товарів і послуг (крім послуг з поточного ремонту), вартість яких становить або перевищує 100 тис. гривень, послуг з поточного ремонту, вартість яких становить або перевищує 200 тис. гривень, робіт, вартість яких становить або перевищує 1,5 млн. гривень, може здійснюватися шляхом укладення договору про закупівлю без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару. В даному випадку, вартість робіт за закупівлею «Нове будівництво магістральних мереж водопроводу від вул. Багрицького до Французького бульвару у м. Одесі» (4-а черга - по Французькому бульвару, від вул. Академічної до просп. Гагаріна). Коригування» перевищує 1,5 млн. грн. становить 18 731 232,07 грн з ПДВ, основною процедурою для закупівлі таких робіт є відкриті торги. Відповідно до пункту 10 Особливостей замовники, у тому числі централізовані закупівельні організації, здійснюють закупівлі товарів і послуг (крім послуг з поточного ремонту, предмет закупівлі яких визначається відповідно до пункту 3 розділу II Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Мінекономіки від 15 квітня 2020 р. № 708 (далі - послуги з поточного ремонту), вартість яких становить або перевищує 100 тис. гривень, послуг з поточного ремонту, вартість яких становить або перевищує 200 тис. гривень, робіт, вартість яких становить або перевищує 1,5 млн. гривень, шляхом застосування відкритих торгів у порядку, визначеному пунктом 12-1 цих особливостей або розділом «Порядок проведення відкритих торгів» цих особливостей, та/ або шляхом використання електронного каталогу для закупівлі товару відповідно до порядку, встановленого постановою Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2020 р. № 822 «Про затвердження Порядку формування та використання електронного каталогу», з урахуванням положень, визначених цими особливостями, та/або в порядку, передбаченому пунктом 8 цих особливостей. При цьому Особливостями встановлено перелік випадків, коли придбання замовником товарів, робіт і послуг може здійснюватися без застосування електронної системи закупівель, шляхом укладання прямих договорів з подальшим розміщенням в електронній системі закупівель відповідних звітів про такі договори, а також повідомлень про внесення змін до договорів. Такі положення встановлені, зокрема і для низки випадків, аналогічних передбаченим Законом № 922 для застосування переговорної процедури закупівлі. Таким чином, на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, замовниками застосовуються способи закупівель, встановлені Особливостями. Застосування переговорної процедури закупівель Особливостями не передбачено. За наведених обставин колегія суддів погоджується з висновком контролюючого органу про порушення позивачем пунктів 3 та 10 Особливостей. З огляду на встановлене порушення відповідач обґрунтовано зобов`язав позивача здійснити заходи щодо усунення порушень відповідно до законодавства, недопущення встановлених порушень у подальшому шляхом проведення закупівель у відповідності до вимог Закону з урахуванням Особливостей, та притягнення до відповідальності уповноваженої особи, якою прийнято рішення про застосування переговорної процедури закупівлі. Таким чином позовні вимоги Управління капітального будівництва Одеської міської ради є необґрунтованими та такими, що не дають підстав для скасування спірного Висновку. З огляду на викладене висновки суду першої інстанції про задоволення позовних вимог є помилковими. Резюмуючи все викладене колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги про неповне з`ясування судом першої інстанції усіх обставин справи та порушення норм матеріального права знайшли підтвердження під час апеляційного перегляду даної справи, що є підставою для скасування рішення суду з ухваленням у справі нового рішення. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення. За приписами частини першої та частини другої статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Відтак апеляційна скарга відповідача підлягає задоволенню. Керуючись статтями 292, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,- П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби задовольнити. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 6 січня 2025 року скасувати та ухвалити нове рішення суду, яким у задоволенні адміністративного позову Управління капітального будівництва Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування Висновку Південного офісу Держаудитслужби від 05.09.2024 про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2024-07-15-006137-а щодо закупівлі робіт "Нове будівництво магістральних мереж водопроводу від вул. Багрицького до Французького бульвару у м. Одесі" (4-а черга по Французькому бульвару, від вул. Академічної до просп. Гагаріна). Коригування" - відмовити. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня вручення учаснику справи повного судового рішення. Головуючий суддя-доповідач В.О.Скрипченко Суддя М.П.Коваль Суддя Ю.В.Осіпов