Постанова КАС ВС № 320/4856/23

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 30 липня 2025 року м. Київ справа №320/4856/23 адміністративне провадження № К/990/37185/24 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючий - Стародуб О.П., судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М., розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.08.2024 (судді Швед Е.Ю., Грибан І.О., Мельничук В.П.) у справі №320/4856/23 за позовом ОСОБА_1 до Васильківської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ У лютому 2023 року ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом про: - визнання протиправною бездіяльності Васильківської міськради щодо неприйняття рішення у місячний термін щодо його заяви/клопотання від 19.10.2022 №291/10-08.01 про продовження дії договору оренди землі; - зобов`язання Васильківської міськради розглянути його заяву/клопотання від 19.10.2022 №291/10-08.01 про продовження дії договору оренди землі. В обґрунтування позовних вимог покликався на те, що відповідач не розглянув на пленарному засіданні його заяву/клопотання від 19.10.2022 про продовження дії договору оренди землі та в порушення вимог частини п?ятої статті 33 Закону України «Про оренду землі» не прийняв рішення у місячний строк з цього питання, чим проявив протиправну бездіяльність. ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що між Васильківською міськрадою і ФОП ОСОБА_1 на підставі рішення Васильківської міської ради шостого скликання від 16.12.2011 №06.48-18-VI укладено договір оренди земельної ділянки від 07.12.2017. За умовами цього договору орендодавець надає, а орендар приймає у строкове платне користування земельну ділянку для будівництва торгівельного павільйону (землі житлової і громадської забудови) з кадастровим номером 3210700000:12:010:0001, площею, 0,0250 га, яка розташована за адресою: Київська обл., м. Васильків, вул. Декабристів,

1. Згідно пункту 7 указаного договору його укладено на п`ять років. Після закінчення строку договору орендар, який належно виконував обов`язки за договором, має переважне право поновлення його на новий строк. У цьому разі орендар повинен не пізніше ніж за два місяці до закінчення строку дії договору повідомити письмового орендодавця про намір продовжити його дію шляхом укладення додаткової угоди. Право оренди за згаданим договором зареєстровано 17.12.2017 в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, що підтверджується копією витягу від 12.12.2017 з індексним номером 107150541. 19.10.2022 позивач через Центр надання адміністративних послуг виконавчого комітету звернувся до відповідача із заявою-клопотанням про продовження дії договору оренди землі. Листом від 17.11.2022 №335/01-27 Васильківська міськрада повідомила позивача про заперечення у поновленні договору оренди земельної ділянки, зазначивши, зокрема, про обов`язок орендаря повернути орендодавцеві земельну ділянку на умовах, визначених договором. 07.12.2022 позивач долучив через Центр надання адміністративних послуг виконавчого комітету до раніше поданих документів проект додаткової угоди до договору оренди. 12.12.2022 позивач направив до посадових осіб Васильківської міської ради інформаційний запит, у якому попросив надати інформацію про результати розгляду заяви-клопотанням про продовження дії договору оренди землі. Позивач також просив надати протокол розгляду заяви-клопотанням постійною комісією Васильківської міської ради з регулювання земельних відносин, а також надати рішення та протокол сесії Васильківської міської ради за результатам розгляду заяви-клопотанням про продовження дії договору оренди землі. 21.12.2022 відповідач надав відповідь №395/01-23, у якій зазначив: «додаткова угода про внесення змін до договору оренди землі від 07.12.2017року, у 2-х екземплярах долучена до додатків із заявою-клопотанням про продовження дії договору оренди землі від 19.10.2022 року, №291/10-08.01». 21.12.2022 відповідач надав також відповідь №396/01-23, у якій зазначив, що договір оренди землі б/н від 07.12.2022 по вул. Декабристів, 1, у м. Василькові не укладався та у відділі регулювання земельних відносин міської ради відсутній. Крім того, відповідач зазначив: «стосовно Вашого клопотання щодо продовження договору оренди земельної ділянки по вул. Декабристів, 1, з кадастровим, номером 3210700000:12:010:0001 підготовлено проект рішення. Інформація щодо розгляду даного проекту рішення сесією Васильківської міської ради відсутня». 03.01.2023 позивач звернувся з інформаційним запитом до відповідача з вимогою надати інформацію стосовно розгляду його заяви про продовження Договору оренди згідно раніше поданої заяви. На інформаційний запит від 03.01.2023 відповідачем жодної відповіді не надано. Вважаючи, що з боку відповідача має місце протиправна бездіяльність щодо нерозгляду у встановлений строк заяви, позивач звернувся за захистом своїх прав до суду. КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 09.05.2024 в задоволенні позовних вимог відмовлено. Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що строк оренди земельної ділянки за договором закінчився 07.12.2022, однак всупереч вимогам п. 7 договору оренди землі позивач не повідомив відповідача до 07.10.2022 про намір скористатися переважним правом на поновлення договору оренди землі. 17.11.2022 Васильківська міська рада листом № 335/01-27, у відповідь на клопотання позивача від 19.10.2022, повідомила його про заперечення у поновленні договору оренди земельної ділянки у зв`язку із закінченням строку, на який його було укладено. Суд першої інстанції дійшов висновку, що Васильківська міська рада в межах повноважень та у спосіб, визначеним Земельним та Цивільним кодексами України, Законом України «Про оренду землі», у місячний строк вчинила дії для направлення позивачу повідомлення про заперечення у поновленні договору оренди земельної ділянки у зв`язку з закінченням строку, на який його було укладено. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.08.2024 рішення суду першої інстанції скасовано. Провадження у справі закрито. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Васильківська міська рада у спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій, оскільки в основі цього спору лежить питання щодо правомочності володіння, користування та розпорядження об`єктами комунальної власності, тобто відносини, які склалися між відповідними суб`єктами, щодо використання об`єкта комунальної власності (земельною ділянкою), не є публічно-правовими, а тому такий спір не належить до юрисдикції адміністративних судів. Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що у справі, яка переглядається, підставою для звернення до суду з цим позовом стала незгода позивача із діями (бездіяльністю) органу місцевого самоврядування як номінального власника комунального майна, що виключає розгляд цієї справи за правилами адміністративного судочинства, оскільки є спором про похідні права від права власності, а саме щодо набуття права користування - права оренди земельною ділянкою. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та має вирішуватися в порядку цивільного судочинства. Судом апеляційної інстанції застосовано висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 24.09.2020 у справі № 520/11050/19 та від 10.12.2020 у справі № 560/2600/20 і у справі № 160/4136/20. УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ З рішенням суду апеляційної інстанції не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою. В обґрунтування касаційної скарги покликається на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зокрема, покликається на те, що з обставин справи, встановлених судами, не вбачається, що земельну ділянку, стосовно якої виник спір, було передано іншій особі, з якою у позивача виник спір, або що при вирішенні цієї справи порушуються права третіх осіб. Також покликається на те, що справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки бездіяльність відповідача стосовно нерозгляду його заяви про продовження договору оренди землі, у визначений законом спосіб та строк, допущена ним при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання власних повноважень, визначених нормами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Земельним кодексом України. Також покликається на те, що в порядку цивільної юрисдикції цей спір стосувався би оскарження рішення відповідача про відмову, а оскільки ніяких рішень прийнято не було, заява позивача навіть не розглядалася на сесії, позивач обрав спосіб захисту свого порушеного права шляхом оскарження бездіяльності відповідача в порядку адміністративної юрисдикції, оскільки вважає, що розгляд спору в порядку цивільної юрисдикції є передчасним. Крім того, вважає, що в порядку цивільної юрисдикції спір слід розглядати за іншим предметом позову, іншими позовними вимогами, на відміну від цієї справи, де позивач оскаржує бездіяльність суб`єкта владних повноважень. Також покликається на те, що він, як особа, яка реалізує своє суб`єктивне право через прийняття суб`єктом владних управлінських функцій відповідного рішення чи вчинення ним дій, вступає з ним у публічно-правові відносини та має право на захист свого права в адміністративному суді. В обґрунтування підстав касаційного оскарження покликається на висновки Верховного Суду України, викладені в постановах від 13.07.2016 у справі №21- 1265а16, від 11.10.2016 у справі №21-1625а16, від 07.06.2016 у справі №21-1341а16, від 19.01.2016 у справі №21-3690а15. Просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції. Копія ухвали про відкриття касаційного провадження разом з касаційною скаргою та доданими до неї матеріалами доставлена до електронного кабінету відповідача 22.10.2024 о 18:45, однак останній не скористався правом подати відзив на касаційну скаргу. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно до пунктів 1, 2, 7 частини 1 статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. За правилами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції. Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, від 19.02.2020 у справі №1340/3580/18 та інших Велика Палата дійшла наступних висновків: "До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень. Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів." Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній, відповідно, зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №914/2006/17). Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Відповідно до частини першої статті 33 Закону України «Про оренду землі», в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин (Закон № 161-XIV), після закінчення строку, на який було укладено договір оренди землі, орендар, який належно виконував обов`язки за умовами договору, має переважне право перед іншими особами на укладення договору оренди землі на новий строк. Відповідно до частини п?ятої статті 33 Закону № 161-XIV орендодавець у місячний строк розглядає надісланий орендарем лист-повідомлення з проектом договору оренди, перевіряє його на відповідність вимогам закону, узгоджує з орендарем (за необхідності) істотні умови договору і в разі відсутності заперечень укладає договір оренди. У разі оренди земель державної та комунальної власності укладення договору здійснюється на підставі рішення органу, уповноваженого здійснювати передачу земельних ділянок у власність або користування згідно із статтею 122 Земельного кодексу України. За наявності заперечень орендодавця щодо укладення договору оренди землі на новий строк орендарю направляється лист-повідомлення про прийняте орендодавцем рішення. У справі, яка розглядається, позивач оскаржує бездіяльність відповідача щодо нерозгляду у встановлений частиною п?ятою статті 33 Закону № 161-XIV строк питання продовження дії договору оренди земельної ділянки. Строк розгляду питання продовження дії договору оренди, недотримання якого оскаржує позивач у цій справі, передбачений Законом № 161-XIV, який визначає статус відповідача у спірних правовідносинах саме як орендодавця. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та постановляючи рішення про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, суд апеляційної інстанції виходив з того, що в основі цього спору лежить питання щодо правомочності володіння, користування та розпорядження об`єктами комунальної власності. При цьому, апеляційним судом, серед іншого, застосовано висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 24.09.2020 у справі № 520/11050/19, предметом оскарження у якій також була бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо розгляду заяви про надання земельної ділянки в оренду. За таких обставин та сформованої практики Верховного Суду, суд апеляційної інстанції обґрунтовано дійшов висновку, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 15.07.2020 у справі № 640/875/17, від 10.12.2020 у справі № 560/2600/20 та у справі № 160/4136/20, від 17.07.2024 у справі № 380/1417/23. Покликання позивача в обґрунтування підстав касаційного оскарження на висновки Верховного Суду України, викладені у постановах від 13.07.2016 у справі №21- 1265а16, від 11.10.2016 у справі №21-1625а16, від 07.06.2016 у справі №21-1341а16, від 19.01.2016 у справі №21-3690а15, є безпідставними і висновки суду апеляційної інстанції не спростовують, оскільки такі висновки зроблені у відмінних правовідносинах щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою. Положення Закону України «Про адміністративну процедуру» до спірних правовідносин застосуванню не підлягають, оскільки станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин цей Закон не набрав чинності. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Таким чином, оскільки при ухваленні судового рішення суд апеляційної інстанції не допустив порушень норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін. Керуючись статтями 343, 349, 350, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.08.2024 у адміністративній справі №320/4856/23 залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується. Судді: О.П. Стародуб А.А. Єзеров С.М. Кравчук