Постанова 4852 № 280/12226/24

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД П О С Т А Н О В А і м е н е м У к р а ї н и 27 травня 2025 року м. Дніпросправа № 280/12226/24 Суддя І інстанції Чернова Ж.М. Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Чепурнова Д.В. (доповідач), суддів: Сафронової С.В., Коршуна А.О., розглянувши в порядку письмового прокурора в місті Дніпрі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2025 року у справі за адміністративним позовом заявою ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії вСТановиВ: ОСОБА_1 звернувся з вищевказаним позовом до суду в якому просив: визнати протиправними дії Офісу Генерального прокурора щодо нарахування та виплати у період з вересня 2024 року по теперішній час заробітної плати, обчисленої виходячи з прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, в розмірі 1600 грн; зобов`язати Офіс Генерального прокурора провести нарахування та виплату ОСОБА_1 недонарахованої та невиплаченої заробітної плати за період з вересня 2024 року по дату винесення рішення суду включно на підставі частин 2, 3, 4, 5 статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII, виходячи з прожиткового мінімуму для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня 2024 року 3028 гривень із урахуванням виплачених сум та із проведенням відрахування загальнообов`язкових платежів; звернутись до Верховного Суду для вирішення питанням щодо внесення до Конституційного Суду України подання про визнання неконституційними положень ст. 7 Закону України про Державний бюджет України на 2024 рік, якими встановлено прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, у розмірі 1600 гривень. В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що Законом України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» з 1 січня 2024 року встановлено розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб 3028 грн. Однак, наразі заробітна плата позивача в Офісі Генерального прокурора обчислювалась не на підставі вказаних розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, а виходячи з прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, в розмірі 1600 гривень. Позивач вважає, що застосування спеціального прожиткового мінімуму для працездатних осіб для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури є неправомірним та суперечить Конституції України, законам України «Про прокуратуру», «Про прожитковий мінімум», які не передбачають окремого розміру прожиткового мінімуму для обчислення заробітної плати прокурора. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2025 року у задоволенні позову було відмовлено. Не погодившись з прийнятим рішенням суду першої інстанції ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог. Вказує на те, що Законом України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» з 1 січня 2024 року встановлено розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб 3028 грн. Однак, з 2021 року по теперішній час його заробітна плата в Офісі Генерального прокурора обчислювалась не на підставі вказаних розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, а виходячи з прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, в розмірі 1600 гривень. Вважає, що застосування спеціального прожиткового мінімуму для працездатних осіб для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури є неправомірним та суперечить Конституції України, законам України «Про прокуратуру», «Про прожитковий мінімум», які не передбачають окремого розміру прожиткового мінімуму для обчислення заробітної плати прокурора. Протиправні дії та бездіяльність відповідачів порушують гарантії незалежності прокурорів, що встановлені нормами національного законодавства та міжнародного права; мають ознаки дискримінації за професійною ознакою; порушують принцип юридичної визначеності як складової принципу верховенства права. Через неправомірне застосування відповідачами розміру посадового окладу 1600 грн. у період з 01 січня 2021 року по теперішній час йому нараховано та виплачено заробітну плату у меншому розмірі. Зауважує, що рівень прожиткового мінімуму 1600 гривень визначено лише стосовно прокурорів, є перехідним і сталим з 2021 року та діє п`ять років поспіль. При цьому у 2020 році для розрахунку заробітної плати прокурорів застосовувався загальний розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб у розмірі 2102 гривні. Тобто з 2021 року для прокурорів відбулось зниження розміру прожиткового мінімуму, що є прямим порушенням положень ст. 22 Конституції України, згідно яких при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Вважає, що встановлення для прокурорів окремого, суттєво нижчого, ніж для інших основних соціальних і демографічних груп населення, прожиткового мінімуму не відповідає вимогам ст. 19 Конституції України та порушує гарантії незалежності прокурорів щодо належного матеріального, соціального забезпечення. Законом України «Про прожитковий мінімум» не визначено такого виду прожиткового мінімуму, як прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури. При цьому прокурори названим Законом не віднесені до соціальної демографічної групи населення, стосовно яких прожитковий мінімум повинен встановлюватися окремо. Натомість статтями 7 законів України про Державний бюджет України на 2021, 2022, 2023 роки разом із встановленням на 01 січня 2021, 2022, 2023, 2024 року прожиткових мінімумів, у тому числі для працездатних осіб в розмірі 2270,00 грн, 2481,00 грн, 2684,00 грн та 3028 грн відповідно, був введений такий новий вид прожиткового мінімуму, як прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, розмір якого становить 1600,00 грн. Судом безпідставно не виконано вимоги ч. 4 ст.7 КАСУ щодо ініціювання питання про визнання неконституційними положень Законів України про Державні бюджети України на 2021, 2022, 2023 та 2024 роки, оскільки в аналогічних випадках КСУ визнавав положення законів про державний бюджет неконституційними. Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної інстанції, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає виходячи з наступного. Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 з 2007 року по теперішній час працює в органах прокуратури України на різних посадах, з 18.07.2024 обіймає посаду заступника начальника відділу в Офісі Генерального прокурора. Відповідно до ст.7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» установлено з 1 січня 2024 року прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу позивача - 1600 гривень. Вважаючи, що розрахунок його посадового окладу протиправно здійснено із прожиткового мінімуму в розмірі 1600,00 грн замість 3028,00 грн, позивач звернувся до суду з даним позовом. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відповідач позбавлений повноважень самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати нарахування заробітної плати прокурорам, виходячи з розміру посадового окладу, передбаченого статтею 81 Закону №1697-VII, зміни такого типу зазвичай впроваджуються через внесення поправок до відповідних законодавчих актів.. Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного. Спірні відносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII), який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, Законом України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», Законом України «Про Державний бюджет України на 2025 рік». В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697- VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Пунктом 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення. Таким чином, застосуванню підлягає частина перша статті 81 Закону № 1697- VІІ, відповідно до якої заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Згідно з ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Положеннями ст.7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» визначено, що прожитковий мінімум для працездатних осіб на одну особу з розрахунку на місяць з 1 січня 2024 року становить 3028 грн. Відповідно до ст.7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» прожитковий мінімум для працездатних осіб на одну особу з розрахунку на місяць з 1 січня 2025 року становить 3028 грн. Позивач вважає, що саме з вказаних розмірів прожиткового мінімуму необхідно виходити при визначенні його посадового окладу. Разом з тим вказаними нормами ст.7 Законів України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» та «Про Державний бюджет України на 2025 рік» також передбачено, що прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури - 1600 гривень. Відповідно до ст.ст. 89 та 90 Закону № 1697-VII фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а також інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі у випадках, передбачених міжнародними договорами України або проектами міжнародної технічної допомоги, зареєстрованими в установленому порядку. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Офісом Генерального прокурора. Згідно з ч.1, 2 ст.23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом. Відповідно до ч.1 ст.22 Бюджетного кодексу України для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня. Забезпечення функціонування системи прокуратури за змістом ст.ст. 89, 90 Закону №1697-VII та ст.ст. 23, 48 Бюджетного кодексу України передбачає визначення у державному бюджеті України видатків на фінансування прокуратури не нижче рівня, що забезпечує можливість повного і незалежного здійснення нею повноважень відповідно до закону, проте будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Законом України «Про прожитковий мінімум» передбачено, що розмір прожиткового мінімуму щороку затверджується Верховною Радою України в законі про Державний бюджет України. Законами України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» та «Про Державний бюджет України на 2025 рік» прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, установлено в розмірі 1600 гривень. Суд першої інстанції вірно зазначив, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період. За таких обставин, відповідач не має повноважень самостійно змінювати посадові оклади прокурорів, оскільки розмір заробітної плати прокурорів визначається законодавством України, зокрема: основні положення щодо оплати праці прокурорів, включно з окладами, надбавками та преміями врегульовані - Законом України «Про прокуратуру», посадові оклади прокурорів залежать від бюджетних асигнувань, що визначаються щорічно у державному бюджеті регулюються - Законом України про Державний бюджет України, а постановами Кабінету Міністрів України врегульовується встановлювання окладів та додаткових виплати для працівників правоохоронних органів, включно з прокурорами. Колегія суддів також зазначає, що положення Закону №1697-VII та Законів «Про Державний бюджет України на 2024 рік» та «Про Державний бюджет України на 2025 рік» в частині визначення прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, які претендують на застосування до спірних правовідносин, були прийняті в різний час. Так, Закон «Про прокуратуру», який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, прийнятий 14.10.2014 (набрав чинності 15.07.2015), а Закон «Про Державний бюджет України на 2024 рік» та Закон України «Про Державний бюджет України на 2025 рік», положеннями якого прожитковий мінімум для працездатних осіб встановлено в розмірі 1600 гривень, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, набрали чинності 01.01.2024 року та 01.01.2025 відповідно. Тобто, Закони України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» та «Про Державний бюджет України на 2025 рік», якими і визначено прожитковий мінімум для визначення посадового окладу прокурора в розмірі 1600 гривень, набрали чинності у часі пізніше. При цьому, за наявності розбіжностей загальних і спеціальних (виняткових) норм, необхідно керуватися принципом Lex specialis (лат. - спеціальний закон, спеціальна норма), відповідно до якого при розбіжності загального і спеціального закону діє спеціальний закон, а також принципом Lex specialis derogat generali, суть якого зводиться до того, що спеціальний закон скасовує дію (для цієї справи) загального закону; спеціальна норма має перевагу над загальною. У разі якщо норми нормативних актів рівної юридичної сили містять різні моделі правового регулювання, перевагу при застосуванні слід надавати тій нормі, яка регулює вужче коло суспільних відносин, тобто є спеціальною. Саме такий підхід застосував Верховний Суд у постанові від 29 січня 2019 року у справі №807/257/14. Крім того, про перевагу норм lex specialis над іншими загальними нормами зазначає у своїх рішеннях і Європейський суд з прав людини (п. 69 рішення у справі «Ніколова проти Болгарії» № 7888/03 тощо). У свою чергу, під темпоральними (часовими) колізіями слід розуміти такі колізії, що виникають внаслідок видання в різний час з того ж самого питання принаймні двох норм права. Правила конкуренції, крім вищезазначеного, можуть випливати з часової послідовності прийняття норм. За загальним правилом, нова норма припиняє дію старої норми, якщо вони суперечать одна одній (lex posterior derogat legi priori). У співвідношенні між звичайними законами, які суперечать один одному, «молодша норма» припиняє суперечливу до неї «старшу»: цей підхід виходить з того, що існуюче право при виданні нової норми може бути змінене без особливих проблем. У Рішенні Конституційного Суду України від 18.06.2020 №5-рп(ІІ)/2020 передбачено, що до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» - «закон спеціальний має перевагу над загальним» - «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» . Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість. До спірних правовідносин слід застосувати положення Законів України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» та «Про Державний бюджет України на 2025 рік», яким і визначено прожитковий мінімум для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури в розмірі 1600 гривень, а не 3028 грн (прожитковий мінімум для працездатних осіб з 01.01.2024 та 01.01.2025 відповідно, встановлений цими самими Законами), оскільки для обрахунку заробітної плати прокурора прожитковий мінімум визначений у меншому розмірі і є спеціальним, прийнятий пізніше у часі відносно Закону України «Про прокуратуру», саме яким і зроблено прив`язку до прожиткового мінімуму на відповідний рік при обрахунку посадового окладу прокурора. Згідно з правилом конкуренції правових норм у часі, Закони України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» та «Про Державний бюджет України на 2025 рік» мають перевагу над загальним Законом України «Про прокуратуру». Крім того, встановлення у Законах України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» та «Про Державний бюджет України на 2025 рік» спеціальної норми щодо розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, яка використовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури на рівні 1600,00 грн має перевагу над загальною нормою, яка встановлює загальний розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб на рівні 3028 грн. з 01.01.2024 та 01.01.2025 відповідно. Колегія суддів зазначає, що положення ст.81 Закону України «Про прокуратуру», якими визначається розмір посадового окладу прокурора окружної прокуратури не встановлює конкретного розміру посадового окладу, а містить бланкетну (відсилочну) норму до відповідного прожиткового мінімуму, який встановлюється саме Законом України про державний бюджет на відповідний рік. Відповідні норми законодавства є чинними, не визнавались неконституційними та підлягають застосування відповідачем при визначенні розміру посадового окладу позивача, формуванні фонду оплати праці і визначення розміру бюджетних асигнувань. При цьому, відсутність в Законі України «Про прожитковий мінімум» визначення прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури не відміняє положень ст. 7 Законів України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» та «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та не спростовує необхідність застосування відповідного спеціального прожиткового мінімуму при визначення розміру посадового окладу прокурора окружної прокуратури на рівні 1600,00 грн. Колегія суддів не знаходить підстав для висновку, що в даному випадку не дотримується визначений у ст.16 Закону України «Про прокуратуру» принцип незалежності прокурора в частині забезпечення належного матеріального становища та соціального і пенсійного забезпечення. Суд першої інстанції вірно зазначив, що висновки Верховного Суду викладені у постановах від 10.11.2021 у справі № 400/2031/21, від 30.11.2021 у справі № 360/503/21, від 27.07.2023 у справі 240/3795/22, від 15.08.2023 у справі №120/19262/21-а, не є релевантними до спірних правовідносин, оскільки правовідносини, що досліджувались Верховним Судом у вказаних справах стосувались визначення посадового окладу суддів, а тому дані правовідносини не є подібними. Крім того Велика Палата Верховного Суду у постанові від 24 квітня 2025 року у справі № 240/9028/24 зазначила, що з метою встановлення чіткого критерію вирішення судами спорів щодо застосування розрахункової величини для визначення посадового окладу суддів починаючи із 2021 року Велика Палата Верховного Суду відступає від висновків, викладених у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 липня 2023 року у справі № 280/1233/22 та 21 березня 2024 року у справі № 620/4971/23, і зазначає про те, що починаючи з 2021 року у законах про Державний бюджет України на відповідний рік встановлювався на 1 січня відповідного календарного року грошовий розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді. З огляду на викладені обставини, з урахуванням наведених норм права, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для застосування загального розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб на рівні 3028 грн з 01.01.2024 та 01.01.2025 відповідно під час визначення розміру посадового окладу прокурора окружної прокуратури, якщо відповідними спеціальними нормами Законів України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» та «Про Державний бюджет України на 2025 рік» прямо визначену застосування прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, - 1600 гривень. Отже, здійснюючи розрахунок заробітної плати позивача із застосуванням з прожиткового мінімуму на одну особу в розрахунку на місяць для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, в розмірі 1600 грн. Офіс Генерального прокурора діяв правомірно, що свідчить про необґрунтованість позовних вимог та відсутність підстав для їх задоволення. Відповідно до частин третьої, четвертої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України. Якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії. У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України. Ураховуючи, що суд не дійшов висновку що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, відсутні підстави щодо звернення до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта. Доводи апеляційної скарги зводяться до переоцінки висновків зроблених судом першої інстанції, в рішенні суду першої інстанції правильно дана правова оцінка обставин по справі, правильно застосовані норми матеріального та процесуального права при прийнятті рішення, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін. Керуючись п.1 ч.1 ст. 315, ст. ст. 316, 321, 322 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2025 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати ухвалення, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня набрання законної сили. В повному обсязі постанова складена 27 травня 2025 року. Головуючий - суддя Д.В. Чепурнов суддя С.В. Сафронова суддя А.О. Коршун