Постанова П'ятий апеляційний адміністративний суд № 420/35710/23

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 14 квітня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/35710/23 Категорія:109020000 Головуючий в 1 інстанції: Пекний А.С. Місце ухвалення: м. Одеса Дата складання повного тексту: 01.07.2024 р. Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого Бітова А.І. суддів Лук`янчук О.В. Ступакової І.Г. у зв`язку з поданням апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, яке ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), справа розглянута згідно п.3 ч.1 ст. 311 КАС України, розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 липня 2024 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, В С Т А Н О В И Л А : У грудні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Одеської міської ради про: - визнання протиправною бездіяльності Одеської міської ради щодо неприйняття рішення з питання розгляду по суті клопотання (заяви) ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га, за адресою: АДРЕСА_1 (біля земельної ділянки з кадастровим номером 5110137600:66:011:0001), для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); - зобов`язання Одеської міської ради розглянути по суті клопотання (заяву) ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га, за адресою: АДРЕСА_1 (біля земельної ділянки з кадастровим номером 5110137600:66:011:0001), для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та прийняти відповідне рішення. Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач вказував, що позивач звернувся з клопотанням до Одеської міської ради про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га, за адресою: АДРЕСА_1 (біля земельної ділянки з кадастровим номером 5110137600:66:011:0001), для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). На момент звернення до суду із вказаним позовом від відповідача не надходило будь- яких рішень з питання розгляду клопотання позивача. Відповідач позов не визнав, вказуючи, що відсутність підстав, визначених ч.7 ст. 118 ЗК України, позбавляє Одеську міську раду можливості прийняти рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо безоплатного відведення земельної ділянки у приватну власність. Водночас імперативна заборона, встановлена пп.5 п.27 Перехідних положень ЗК України, унеможливлює прийняття рішення про надання дозволу на розробку відповідного проекту землеустрою. Враховуючи вищенаведене, Одеська міська рада позбавлена можливості прийняти будь-яке з можливих рішень за наслідком розгляду клопотання позивача. Отже, винесення на розгляд пленарного засідання сесії Одеської міської ради клопотання ОСОБА_1 від 29 серпня 2023 року протягом дії воєнного стану не є можливим. Справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження в порядку письмового провадження. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 01 липня 2024 року позов ОСОБА_1 до Одеської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо неприйняття рішення з питання розгляду по суті клопотання (заяви) ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га, за адресою: АДРЕСА_1 (біля земельної ділянки з кадастровим номером 5110137600:66:011:0001), для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Зобов`язано Одеську міську раду розглянути по суті клопотання (заяву) ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га, за адресою: АДРЕСА_1 (біля земельної ділянки з кадастровим номером 5110137600:66:011:0001), для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та прийняти відповідне рішення, з урахуванням висновків суду. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Одеської міської ради на користь ОСОБА_1 судові витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 3 000 грн. В апеляційній скарзі Одеської міської ради ставиться питання про скасування судового рішення в зв`язку з тим, що воно постановлено з неправильним застосуванням норм матеріального права, з порушенням норм процесуального права, з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а також що у зв`язку з тим, що висновки суду не відповідають обставинам справи. Доводи апеляційної скарги: - судом помилково відхилено доводи Одеської міської ради про неможливість прийняття Одеською міською радою рішення за наслідком розгляду клопотання позивача у зв`язку з дією імперативної заборони, встановленої пп.5 п.27 Перехідних положень ЗК України з огляду на нижченаведене; - відповідно пп.5 п. 27 Перехідних положень Земельного кодексу України під час дії воєнного стану безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється; - при поданні клопотання від 29 серпня 2023 року ОСОБА_1 не надавав інформацію, яка підтверджує, що йому належать на праві власності об`єкти нерухомого майна за адресою: АДРЕСА_1 . Крім цього, зазначена земельна ділянка не була передана ОСОБА_1 на праві користування до набрання чинності Земельним кодексом України. Таким чином, на процедуру розгляду клопотання ОСОБА_1 поширюється дія мораторію, встановленого пп.5 п.27 Перехідних положень ЗК України; - на момент звернення ОСОБА_1 із клопотанням від 29 серпня 2023 року і до теперішнього часу встановлена імперативна заборона на надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо безоплатного відведення земельних ділянок у власність, яка діяла щодо заявника, оскільки у його власності немає об`єктів нерухомого майна, розташованих на бажаній ним земельній ділянці; - суд в оскаржуваному рішенні неправильно застосував норми права, оскільки всупереч висновку суду норма пп.5 п.27 Перехідних положень Земельного кодексу України не доповнює ч.7 ст. 118 ЗК України додатковою підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, тоді як таке довільне тлумачення норми права зроблено виключно на власний розсуд суду першої інстанції, коли останній позбавлений повноважень розширено тлумачити норми права. Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги Одеської міської ради, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного. Судом першої інстанції встановлені, судом апеляційної інстанції підтверджені, учасниками апеляційного провадження неоспорені наступні обставини. 29 серпня 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Одеської міської ради із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га, за адресою: АДРЕСА_1 (біля земельної ділянки з кадастровим номером 5110137600:66:011:0001), для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). До заяви додано: копії паспорта та ідентифікаційного номера, графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, викопіювання з містобудівної документації детальний план території, з підписом заявника; копія посвідчення учасника бойових дій. За дорученням заступника міського голови від 31 серпня 2023 року №31-П-2512ел попередній розгляд клопотання ОСОБА_1 було доручено уповноваженому виконавчому органу міської ради у сфері земельних відносин Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради. Листом Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради №01-26/482 від 08 вересня 2023 року позивачу повідомлено, що під час дії воєнного стану відповідно пп.5 п.27 "Перехідні положення" ЗК України, безоплатна передача земель комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється. Положення зазначеного підпункту не поширюються на безоплатну передачу земельних ділянок у приватну власність власникам розташованих на таких земельних ділянках об`єктів нерухомого майна (будівель, споруд), а також на безоплатну передачу у приватну власність громадянам України земельних ділянок, переданих у користування до набрання чинності цим Кодексом. Вважаючи бездіяльність відповідача щодо не розгляду клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки протиправною, позивач звернувся до суду із цим позовом. Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що у період дії воєнного стану відповідач не лише має повноваження щодо розгляду клопотань про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у приватну власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, а й зобов`язаний їх розглядати у порядку, передбаченому ст. 118 ЗК України. При цьому, відповідач також зобов`язаний приймати рішення про відмову у задоволенні клопотань про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безпосередньо на підставі пп.5 п.27 розділу Х "Перехідні положення" ЗК України, оскільки іншої альтернативи правомірної поведінки органу місцевого самоврядування в даному випадку не існує. Отже, належним способом захисту порушених прав позивача є зобов`язання Одеської міської ради розглянути по суті клопотання (заяву) ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га, за адресою: АДРЕСА_1 (біля земельної ділянки з кадастровим номером 5110137600:66:011:0001), для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та прийняти відповідне рішення з урахуванням вищевказаних висновків суду. Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 2, 6-12, 77 КАС України, ч.2 ст. 4, ст. 39, 81, ч.ч.3, 4 ст. 116, абз.1 ч.7 ст. 118, ч.1 ст. 121 ЗК України, пп.5 п.27 Розділу X "Перехідних положень" ЗК України, ч.1 ст. 26, ч.ч.1, 2 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР. Колегія суддів не приймає до уваги доводи апелянта, виходячи з наступного. В силу вимог ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Статтею 14 Конституції України гарантовано право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Згідно ч.2 ст. 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель. Положеннями ст. 38 ЗК України передбачено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування. Відповідно ст. 39 ЗК України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм. Згідно ст. 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю). Частинами 3, 4 ст. 116 ЗК України визначено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання. За змістом ч.1 ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: г) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах не більше 0,25 гектара, в селищах не більше 0,15 гектара, в містах не більше 0,10 гектара. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений ст. 118 ЗК України, частиною шостою якої передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. За змістом абз.1 ч.7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Таким чином, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), звертаються до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, до якого додаються визначені ЗК України документи. При цьому, відповідно ч.1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі Закон №280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин. Згідно ч.ч.1, 2 ст. 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. З аналізу зазначених норм права випливає, що рішення про надання чи відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність належить до виключних повноважень міської ради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні. Рішення, дії або бездіяльність міської ради щодо надання земельних ділянок можуть бути оскаржені до суду. Як вбачається з матеріалів справи, 29 серпня 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Одеської міської ради із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га, за адресою: м. Одеса, вул. Володимира Хавкіна, б/н (біля земельної ділянки з кадастровим номером 5110137600:66:011:0001), для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). На вказане клопотання Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради надав відповідь листом № 01-26/482 від 08 вересня 2023 року, у якому повідомлено, що відповідно до пп.5 п.27 Перехідних положень ЗК України під час дії воєнного стану безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється. Тобто, Одеська міська рада не прийняла жодне із передбачених законодавцем рішень у спосіб та строки встановлені законом, оскільки питання регулювання земельних відносин вирішується виключно на пленарних засіданнях ради. З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що відповідач, як орган місцевого самоврядування, допустив протиправну бездіяльність у зв`язку з неприйняттям всупереч вимогам ч.7 ст. 118 ЗК України жодного рішення за результатами розгляду заяви позивача щодо земельної ділянки комунальної власності, а відтак така бездіяльність відповідача є протиправною. При цьому, колегія суддів зауважує, що ст. 1 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні", затвердженого Законом України від 24 лютого 2022 року №2102-ІХ, із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року в Україні введено воєнний стан, який на теперішній час триває. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану" від 24 березня 2022 року №2145-IX (далі Закон № 2145-IX) внесено зміни, серед іншого, до ЗК України. Так, Розділ X "Перехідні положення" ЗК України доповнено п.п.27,

28. У пп.5 п.27 Розділу X "Перехідних положень" ЗК України зазначено, що під час дії воєнного стану безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється. Положення цього підпункту не поширюються на безоплатну передачу земельних ділянок у приватну власність власникам розташованих на таких земельних ділянках об`єктів нерухомого майна (будівель, споруд), а також на безоплатну передачу у приватну власність громадянам України земельних ділянок, переданих у користування до набрання чинності цим Кодексом Вказані зміни до ЗК України набрали чинності 07 квітня 2022 року. З огляду на зміни, які внесені до ЗК України Законом №2145-IX, із 07 квітня 2022 року до припинення (скасування) воєнного стану в Україні органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, забороняється безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації. Статтею 19 Конституції України визначено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно ст. 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків. Водночас суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень. Зі змісту пп.5 п.27 розділу Х "Перехідні положення" ЗК України слідує, що цим підпунктом не встановлюється на період дії воєнного стану заборона розгляду відповідними органами державної влади і органами місцевого самоврядування клопотань про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою з метою безоплатною передачею земель державної, комунальної власності у приватну власність. Натомість цим положенням ЗК України встановлено додаткову до визначених ст. 118 ЗК України підставу для відмови у задоволенні відповідних клопотань. Таким чином, у період дії воєнного стану відповідач не лише має повноваження щодо розгляду клопотань про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у приватну власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, а й зобов`язаний їх розглядати у порядку, передбаченому ст. 118 ЗК України. При цьому, відповідач також зобов`язаний приймати рішення про відмову у задоволенні клопотань про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безпосередньо на підставі пп.5 п.27 розділу Х "Перехідні положення" ЗК України, оскільки іншої альтернативи правомірної поведінки органу місцевого самоврядування в даному випадку не існує. Отже, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що належним способом захисту порушених прав позивача є зобов`язання Одеської міської ради розглянути по суті клопотання (заяву) ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га, за адресою: АДРЕСА_1 (біля земельної ділянки з кадастровим номером 5110137600:66:011:0001), для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та прийняти відповідне рішення з урахуванням вищевказаних висновків суду. Підсумовуючи викладене, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позову ОСОБА_1 . Враховуючи все вищевикладене, колегія судів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, відповідно, апеляційна скарга задоволенню не підлягає. Колегія суддів не змінює розподіл судових витрат відповідно ст. 139 КАС України. Оскільки дана справа правомірно віднесена судом першої інстанції до категорії незначної складності та розглядалась за правилами спрощеного провадження, постанова суду апеляційної інстанції відповідно до ч.5 ст. 328 КАС України в касаційному порядку оскарженню не підлягає. Керуючись ст.ст. 308, 311, п.1 ч.1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, ч.5 ст. 328 КАС України, колегія суддів, П О С Т А Н О В И Л А : Апеляційну скаргу Одеської міської ради залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 липня 2024 року залишити без змін. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, оскарженню в касаційному порядку не підлягає, крім випадків передбачених п.2 ч.5 ст. 328 КАС України. Повне судове рішення складено 14 квітня 2025 року. Головуючий: Бітов А.І. Суддя: Лук`янчук О.В. Суддя: Ступакова І.Г.