Окрема думка Велика Палата ВС № 990/36/23

ОКРЕМА ДУМКА судді Великої Палати Верховного Суду Короля В. В. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 06 березня 2025 року у справі № 990/36/23 (провадження № 11-304заі24) за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Кабінет Міністрів України (далі - КМУ), Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), про визнання протиправним та скасування указу Президента України в частині за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 листопада 2024 року Короткий виклад історії справи

1. ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 12.10.2022 № 694/2022 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 жовтня 2022 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 694/2022) у частині застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) (пункт 1 додатка до рішення РНБО від 12.10.2022).

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що в Указі № 694/2022 та введеному ним у дію рішенні РНБО не зазначено підстав застосування до нього санкцій, передбачених статтею 3 Закону України від 14.08.2014 № 1644-VII «Про санкції» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1644-VII).

3. Твердив і про те, що він не є суб`єктом, до якого відповідно до Закону № 1644-VII можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), оскільки не вчиняв дій, які б давали підстави вважати, що ним створені реальні або потенційні загрози національній безпеці та іншим охоронюваним об`єктам за цим Законом.

4. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 13 листопада 2024 року у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив.

5. ОСОБА_1 не погодився з рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, в якій просив його скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог. Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду щодо належності позивача до кола суб`єктів, відносно яких можуть застосовуватися санкції

6. Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) постановою від 06 березня 2025 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 листопада 2024 року - без змін.

7. При цьому Велика Палата дійшла висновку, що зібрані і надані докази давали підстави РНБО ухвалити рішення про застосування санкцій до ОСОБА_1 , а Президентові України - ввести це рішення в дію.

8. Підставою для застосування до ОСОБА_1 персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) зазначено дії, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод; причетність (пов`язаність) та/або сприяння терористичній діяльності (відповідно до Закону України «Про боротьбу з тероризмом»), в тому числі, після початку повномасштабного вторгнення російської федерації на територію України.

9. Разом з тим, на обґрунтування прийнятого рішення Велика Палата, зокрема, щодо доводів позивача про те, що він не належить до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до Закону № 1644-VII, зазначила таке.

10. «Велика Палата Верховного Суду в постановах від 06.07.2023 у справі № 990/635/21 та від 27.06.2024 у справі № 990/432/21 (хоча за не зовсім схожих фактичних обставин, але за такого ж правового регулювання, як і в цій справі) виснувала, що визначальним для застосування санкцій є саме певна діяльність, а не перелік суб`єктів, зазначених в частині другій статті 1 Закону № 1644-VII (захищатися потрібно від дій (чи запобігати діям), які шкодять (загрожують) суверенним правам Української держави, правам її громадян). Тобто, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є діяльність, зазначена в частині першій статті 3 вказаного Закону. У зв`язку із наведеним Велика Палата Верховного Суду відхиляє довід позивача в апеляційній скарзі про порушення судом першої інстанції норм Закону № 1644-VII внаслідок розширення кола «підсанкційних» суб`єктів та включення до нього громадян України» (пункти 7.24 і 7.25 постанови від 06 березня 2025 року). Підстави і мотиви для викладення окремої думки

11. Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

12. В цілому вважаю правильним рішення Великої Палати про залишення без задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 , а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 листопада 2024 року - без змін. Водночас не погоджуюсь з мотивами, викладеними у постанові Великої Палати про те, що визначальним для застосування санкцій є саме певна діяльність, а не перелік суб`єктів, зазначених в частині другій статті 1 Закону № 1644-VII, а основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є діяльність, зазначена в частині першій статті 3 вказаного Закону.

13. Закон № 1644-VII направлений на захист суверенітету України (захисний принцип покладено в основу цього Закону преамбулою та частиною першою статті 1) і поширює свою дію на певне, чітко визначене у частині другій статті 1 коло осіб незалежно від їх місцезнаходження за вчинення дій, що посягають на основоположні інтереси нашої держави. Означену норму закону (частину другу статті 1), якою визначено вичерпний перелік осіб, на яких поширюється його дія, і слід вважати тією спеціальною вказівкою, що визначає сферу його дії за колом осіб.

14. Потреба з`ясування належності суб`єкта до кола осіб, на яких поширюється функціональна дія цього Закону, випливає із самого його призначення і сфери регулювання та зумовлена персональним принципом його прийняття як засобу досягнення задекларованої захисної мети.

15. Так, у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII (у редакції, чинній на час видання Указу № 694/2022) визначено коло суб`єктів, по відношенню до яких можуть бути застосовані передбачені цим Законом санкції.

16. Такими суб`єктами є: - іноземні держави; - іноземні юридичні особи; - юридичні особи, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента; - іноземці; - особи без громадянства; - суб`єкти, які здійснюють терористичну діяльність.

17. Отже, у наведеному переліку лише суб`єкти, які здійснюють терористичну діяльність, та юридичні особи, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, зазначені безвідносно до їх іноземної приналежності, із чого можна дійти висновку, що наведені законодавцем кваліфікуючі ознаки є визначальними для включення такого суб`єкта до переліку.

18. За приписами пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII підставами для застосування санкцій дійсно вказані: «дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод».

19. Буквальний і семантичний аналіз наведеної правової норми та, зокрема, використання займенника «інший» дає підстави стверджувати, що законодавець мав на увазі інших суб`єктів, відмінних від тих, що згадані в реченні раніше, але в будь-якому випадку тих, перелік яких наведений у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII.

20. На підтвердження цього варто звернути увагу на частину третю статті 5 Закону № 1644-VII (у редакції, чинній на час видання Указу №694/2022), у якій наведено вичерпний перелік суб`єктів, щодо яких РНБО уповноважена приймати рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій.

21. Так, за приписами цієї норми рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймаються РНБО та вводяться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

22. Тобто у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII, яка визначає коло суб`єктів, по відношенню до яких з боку України можуть застосовуватися санкції, ідеться про тих же суб`єктів, щодо яких РНБО відповідно до вимог частини третьої статті 5 цього Закону може приймати рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій. Юридичні особи (створені і зареєстровані за законодавством України) у зазначених нормах згадуються у поєднанні з такими умовами: знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента; здійснюють терористичну діяльність.

23. У зв`язку із цим варто наголосити, що можливості суду обмежені рамками конституційного принципу поділу влади (стаття 6 Конституції України) та процесуального кодексу як єдиного джерела визначення юрисдикції та повноважень адміністративного суду (стаття 1 КАС України). Тобто суд, діючи виключно в межах, визначених частиною першою статті 2, частиною другою статті 9, пунктами 5, 6 частини четвертої статті 246 КАС України, своїм рішенням може лише конкретизувати (розтлумачити) зміст юридичної норми, а не доповнювати чи змінювати її.

24. Слід нагадати, що Законом № 1644-VII задекларовано принципи законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга статті 3) та відповідні принципи та норми міжнародного права (стаття 2), які насамперед пред`являють до закону вимоги якості та передбачуваності.

25. За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.

26. Розширене тлумачення судом наведених законодавчих приписів у спосіб, що уможливлює поширення його дії на юридичних осіб, створених і зареєстрованих за законодавством України, без установлення таких обставин, як знаходження їх під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, здійснення ними терористичної діяльності, суперечить статтям 3, 6, 8 та частині другій статті 19 Конституції України, не відповідає завданню адміністративного судочинства, принципам правової визначеності та верховенства права (частині другій статті 2, частинам першій, другій статті 6 КАС України), призводить до неоднакового правозастосування (залежно від тлумачення) та не є необхідним запобіжником («загороджувальним засобом») від сваволі в розумінні практики Європейського суду з прав людини.

27. Отже частина друга статті 1 Закону № 1644-VII містить вичерпний перелік суб`єктів, по відношенню до яких можуть бути застосовані санкції, і цей перелік не підлягає розширеному тлумаченню.

28. Наведені вище аргументи, на мою думку, спростовують висновок Великої Палати про те, що вирішальне значення для застосування санкцій має саме діяльність суб`єкта, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, безвідносно до визначеного у частині другій статті 1 кола суб`єктів, по відношенню до яких можуть бути застосовані передбачені цим Законом санкції.

29. Касаційний адміністративний суд у рішенні від 02 березня 2023 року у справі № 9901/376/21, яке набрало законної сили 06.07.2023 [справа за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - РНБО, КМУ, Служба безпеки України, про визнання протиправним і нечинним Указу Президента України від 09.04.2021 № 151/2021 «Про введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині введення в дію пункту 12 додатка 1 до рішення РНБО від 19.03.2021], установив, що ОСОБА_1 має громадянство російської федерації, а отже, є фізичною особою - нерезидентом.

30. Відповідно до частини четвертої статті 78 КАС України обставини щодо громадянства ОСОБА_1 як такі, що встановлені в рішенні Касаційного адміністративного суду від 02 березня 2023 року у справі № 9901/376/21, не підлягають доказуванню у цій справі.

31. Крім того, Служба безпеки України в листі від 10.09.2022 № 5/7/1/5-11831 вказала про достатність підстав для застосування санкцій, викладених в проєкті Розпорядження № 808-р щодо ОСОБА_1 , надала інформаційні матеріали, які можуть свідчити про його причетність до терористичної діяльності, а також діяльності на шкоду державній безпеці України, що здійснювалась (здійснюється) в тому числі після 24.02.2022..

32. Джерелом такої інформації Служба безпеки України вказала загальнодоступні інтернет-ресурси, в яких, зокрема, наведено інформацію щодо його, ОСОБА_1 , співпраці з «ЛНР» та «ДНР», які визнані терористичними організаціями.

33. У зв`язку з цим, вважаю, що до ОСОБА_1 можуть застосовуватись санкції в контексті норм Закону № 1644-VII, якими визначено коло осіб, до яких застосовуються санкції.

34. Зважаючи на викладене та погоджуючись з іншими мотивами, викладеними в постанові Великої Палати, вважаю правильним рішення про залишення без задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 , а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 листопада 2024 року - без змін. Суддя Великої Палати Верховного Суду В. В. Король