Ухвала КАС ВС № 990/82/25

УХВАЛА 17 березня 2025 року м. Київ справа №990/82/25 адміністративне провадження № П/990/82/25 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд): судді-доповідача - Бевзенка В. М., суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т. Г., Тацій Л.В., Шарапи В.М., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та нечинною постанови Верховної Ради України від 19.09.2024 № 3984-ІХ в частині, УСТАНОВИВ : 10 березня 2025 року до Верховного Суду, як суду першої інстанції, надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до Верховної Ради України (далі - відповідач, ВР України), у якій просить визнати протиправною та нечинною постанову Верховної Ради України «Про перейменування окремих населених пунктів та районів» від 19.09.2024 № 3984-ІХ в частині перейменування Червоноградського району на Шептицький район та міста Червоноград Червоноградського району на місто Шептицький (далі - постанова від 19.09.2024 № 3984-ІХ). Аргументи позивача на обґрунтування позовних вимог зводяться до того, що постанова від 19.09.2024 № 3984-ІХ порушує конституційні права мешканців міста Червоноград, оскільки прийнята з порушенням визначеної процедури Закону України «Про засудження та заборону пропаганди російської імперської політики в Україні і деколонізацію топонімії» від 15.06.2023 № 3005-ІХ (далі - Закон № 3005-ІХ), згідно якої жодних законних підстав включати місто Червоноград до переліку міст, які підлягають перейменуванню не було, що підтверджується рішенням Національної комісії зі стандартів державної мови від 30.06.2023 № 236, яка своїм рішенням виключила м. Червоноград з переліку міст, які підлягають перейменуванню, а також витягом з «Історії міст і сіл України», що місто Червоноград - це новозбудоване шахтарське місто. Згідно із протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.03.2025 для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів у складі: головуючого судді - Бевзенка В.М., суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Шарапи В.М. Відповідно до частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, наступні питання: чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом. Вирішуючи питання щодо можливості відкриття провадження за цим позовом, Суд виходить з такого. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України). За змістом пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень (частина перша статті 5 КАС України). Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Перелік справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів визначено у частині другій статті 19 КАС України, зокрема, це справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України. Конституційний Суд України в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВР України. Особливості провадження в наведених справах визначені у статті 266 КАС України, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов ВР України (пункт 1 частини першої статті 266 КАС України). Отже, положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України необхідно розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВР України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, у яких ВР України реалізує свої владні управлінські функції і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Так, за принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. За правилами статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВР України. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень ВР України належить прийняття законів. Рішення ВР України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування (частина друга стаття 84 Конституції України). ВР України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією (стаття 91 Конституції України). Конституційний Суд України у рішенні від 14.10.2003 № 16-рп/2003 у справі № 1-21/2003 визначив, що під терміном "рішення" ВР України, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції. Під терміном "акти", що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються ВР України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України. Отже, Конституція України закріплює за ВР України особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку Верховна Рада України здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень. Відповідно до пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень ВР України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів. Разом з тим, процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом перейменування населених пунктів, та участь у ньому ВР України не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції. З огляду на конституційний статус ВР України як єдиного органу законодавчої влади, її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин. Так, відповідно до частини першої статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України. Частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. У пункті 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27.03.2002 № 7-рп/2002 зазначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВР України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю. Аналіз вищенаведених норм вказує на те, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися лише ті акти, дії чи бездіяльність ВР України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких цей орган реалізовує свої владно-управлінські повноваження, до яких не відноситься законотворча діяльність ВР України, а також випадки, коли її акти підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України. Невідповідність актів ВР України нормам Конституції України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що вказує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства. Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала, зокрема в постановах від 14.04.2021 у справі № 800/400/16, від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 03.04.2018 у справі № 9901/152/18, від 30.05.2018 у справі № 9901/497/18, від 13.03.2019 у справі № 9901/947/18. Оскільки позивач оскаржує постанову ВР України від 19.09.2024 № 3984-ІХ з підстав, зокрема, її невідповідності приписам Конституції України та процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірка цієї постанови не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства. Пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України визначено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, Суд дійшов висновку, що предмет позову в цій справі не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.03.2019 у справі №9901/947/18, з поміж іншого, зазначила, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Ураховуючи, що розгляд цього спору з огляду на його предмет і суб`єктний склад перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й взагалі не підлягає розгляду судами загальної юрисдикції, підстав для роз`яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає. Керуючись статтями 19, 22, 170, 248, 256, 266, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд УХВАЛИВ: Відмовити у відкритті провадження у справі № 990/82/25 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та нечинною постанови Верховної Ради України від 19.09.2024 року № 3984-ІХ в частині. Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів із дня її прийняття. Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду. Суддя-доповідач В. М. Бевзенко Судді: С. Г. Стеценко Т. Г. Стрелець Л. В. Тацій В. М. Шарапа