Постанова Третій апеляційний адміністративний суд № 580/4133/24

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД П О С Т А Н О В А і м е н е м У к р а ї н и 30 січня 2025 року м. Дніпросправа № 580/4133/24 Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Дурасової Ю.В. (доповідач), суддів: Божко Л.А., Лукманової О.М., розглянувши в порядку письмового провадження в м. Дніпрі апеляційну скаргу Черкаського окружного адміністративного суду на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13.09.2024 року (головуючий суддя Пасічник Ю.П.) в адміністративній справі №580/4133/24 за позовом ОСОБА_1 до відповідача Черкаського окружного адміністративного суду про визнання протиправним та скасування наказу,- ВСТАНОВИВ: 03.06.2024 до Кіровоградського окружного адміністративного суду з Шостого апеляційного адміністративного суду надійшли матеріали справи за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Черкаського окружного адміністративного суду, в якому позивачка просить суд: - визнати протиправним і скасувати наказ Черкаського окружного адміністративного суду №13-0 від 24.01.2024 у частині встановленого розміру надбавки за вислугу років державної служби Головному спеціалісту ОСОБА_1 на 2024 рік, а саме у період з 01.01.2024 року на рівні 20 % місячного посадового окладу. - зобов`язати Черкаський окружний адміністративний суд здійснити перерахунок та виплату Головному спеціалісту ОСОБА_1 надбавки за вислугу років державної служби з 1 січня 2024 року відповідно до ч. 1 ст. 52 Закону України «Про державну службу», а саме на рівні 3 % посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 % посадового окладу. Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що працювала в Державній податковій інспекції м. Хмельницького на посаді державного податкового інспектора валютної інспекції з 04.09.1995р., 11.09.1995р., нею прийнято присягу державного службовця, з 01.07.1996р. переведена на посаду старшого податкового інспектора відділу валютної інспекції Державної податкової інспекції м. Хмельницького. З 23.06.2015р. призначена на посаду провідного казначея відділу обслуговування розпорядників коштів та інших клієнтів державного бюджету Головного управління Державної казначейської служби України у Черкаській області, з 19.12.2016р. призначена на посаду головного спеціаліста відділу обслуговування розпорядників коштів та інших клієнтів державного бюджету Головного управління Державної казначейської служби України у Черкаській області, з 01.02.2019р. призначена на посаду головного спеціаліста сектору планування та закупівель Фінансового управління Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, з 28.07.2020р. призначена на посаду головного спеціаліста відділу бухгалтерського обліку, звітності та господарського забезпечення Черкаського окружного адміністративного суду, де й працюю по теперішній час. 01.05.2022 року позивачці присвоєно 7 (сьомий) ранг державного службовця в межах категорії "В" відповідно до ст. 39 Закону України "Про державну службу" на підставі наказу Суду від 29.04.2022р. № 57-о. Наказом керівника апарату №1-0 від 03.01.2023, відповідно до статті 52 Закону України "Про державну службу", постанови Кабінету Міністрів України "Питання оплати праці працівників державних органів" від 18.01.2017 року №15 встановлено з 07.07.2023 року надбавку за вислугу років в розмірі 30 % місячного посадового окладу. Станом на 24.01.2024 рік стаж роботи на державній службі становить - 10 років, 05 місяців, 25 днів. 24.01.2024 року позивачку ознайомлено з наказом керівника апарату від 24.01.2024 року №13-0" Про встановлення надбавок за вислугу років на державній службі". Відповідно до вказаного наказу позивачу, встановлено надбавку за вислугу років державної служби на 2024 рік і 01.01.2024 року у розмірі 20 % місячного посадового окладу. Зміст цього наказу вказує на те, що підставою для його винесення є п. 12 розділу "Прикінцеві положення" Закону України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" від 09.11.2023 №3460-ІХ та ст.ст.46, 50, п. 8 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" №889. Означений наказ у частині встановлення розміру надбавки за вислугу років державної служби на 2024 рік позивачка вважає протиправним та таким, що підлягає скасуванню. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13.09.2024 року позов задоволено. Визнано протиправним і скасувано наказ Черкаського окружного адміністративного суду №13-0 від 24.01.2024 у частині встановленого розміру надбавки за вислугу років державної служби Головному спеціалісту ОСОБА_1 на 2024 рік, а саме у період з 01.01.2024 року на рівні 20 % місячного посадового окладу. Зобов`язано Черкаський окружний адміністративний суд здійснити перерахунок та виплату Головному спеціалісту ОСОБА_1 надбавки за вислугу років державної служби з 1.01.2024 року відповідно до ч. 1 ст. 52 Закону України «Про державну службу», а саме на рівні 3 % посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 % посадового окладу. Рішення суду першої інстанції обґрунтовано тим, що в спірних правовідносинах до застосування підлягає норма спеціального нормативно-правового акту, а саме ч.1 ст.52 Закону України «Про державну службу», а не п. 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», яким звужується обсяг прав та гарантій державних службовців, визначених чинним законодавством. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити. Вказує, що державним службовцям державних органів, надбавка за вислугу років у 2024 році встановлюється на рівні 2 % від посадового окладу за кожний рік стажу державної служби та не може перевищувати 30 % посадового окладу. Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає наступне. Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до копії трудової книжки НОМЕР_1 , ОСОБА_1 , з 28.07.2020 року працює на посаді головного спеціаліста відділу бухгалтерського обліку, звітності та господарського забезпечення Черкаського окружного адміністративного суду (а.с.42), згідно Наказу від 22.07.2020 року №104-О; Наказом від 29.04.2022 №57-О присвоєно 7 ранг державного службовця (а.с.42). Наказом керівника апарату суду від 03.01.2023 р. №1-О встановлено з 07.07.2023 р. надбавку за вислугу років в розмірі 30% (а.с.12-13). Наказом керівника апарату суду від 24.01.2024 р. №13-О встановлено з 01.01.2024 року у розмірі 20 % місячного посадового окладу, відповідач керувався абзацом другим пункту 12 розділу "Прикінцеві положення" Закону України "Про державний бюджет України на 2024 рік" від 09.11.2023 № 3406-ІХ (а.с.14-16). Відповідно до особової картки державного службовця №39 станом на час звернення до суду з даним позовом ОСОБА_1 має стаж роботи на державній службі 11 років 5 місяці 25 днів (а.с.66-80). Верховна Рада України 9.11.2023 року ухвалила Закон України «Про Державний бюджет на 2024 рік», згідно якого передбачено встановлення надбавки за вислугу років державним службовцям не більше 30 % посадового окладу, що менше ніж передбачено спеціальним Законом України «Про державну службу». Згідно розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» у 2024 році заробітна плата державного службовця державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, складається з посадового окладу, надбавки за ранг державного службовця, надбавки за вислугу років, місячної або квартальної премії, компенсації за додаткове навантаження та за вакантною посадою, грошової допомоги, що виплачується з наданням щорічної основної оплачуваної відпустки, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та інших доплат, передбачених законами України. При цьому, абзацом 2 пункту 12 розділу «Прикінцеві положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» визначено, що надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу. В подальшому, на виконання абзацу 2 пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», наказом керівника апарату Черкаського окружного адміністративного суду від 24.01.2024 №13-О "Про встановлення надбавки за вислугу років на державній службі", в т.ч. ОСОБА_1 , встановлено надбавку за вислугу років державної служби з 01.01.2024 у розмірі 20% та з 07.07.2024 22%. Зміст цього наказу вказує на те, що підставою для його винесення був п. 12 розділу "Прикінцеві положення" Закону України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" від 09.11.2023 №3460-ІХ та ст.ст.46, 50, п. 8 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" №889 (а.с.79,80). З вказаним наказом ОСОБА_1 ознайомилась 24.01.2024 (а.с.17). Позивачка вважає протиправним наказ від 24.01.2024 №13-О, оскільки ним порушено право на належний рівень оплати праці державних службовців, гарантовані статтями 50 та 52 Закону України «Про державну службу». Суд першої інстанції позов задовольнив. Досліджуючи правильність прийняття судом першої інстанції рішення, колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне дослідити ряд норм законодавства, що регулюють дані правовідносини та обставини справи. Судом апеляційної інстанції встановлено, що до даних правовідносин слід застосовувати норми Конституції України, Закону України "Про державну службу" №889. Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Отже, суб`єкти владних повноважень (до яких відноситься відповідач) мають діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Таким чином межі дій відповідача чітко визначені Конституцією та законами України. Слід зазначити, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, Законом України «Про державну службу» №889 та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Частиною 1 статті 50 Закону України «Про державну службу» №889 визначено, що держава забезпечує достатній рівень оплати праці державних службовців для професійного виконання посадових обов`язків, заохочує їх до результативної, ефективної, доброчесної та ініціативної роботи. Згідно з ст. ст. 46, 50 Закону України «Про державну службу» №889, стаж державної служби дає право на встановлення державному службовцю надбавки за вислугу років та надання додаткової оплачуваної відпустки та передбачено, що заробітна плата державного службовця складається з: - посадового окладу; - надбавки за вислугу років; - надбавки за ранг державного службовця; - виплати за додаткове навантаження у зв`язку з виконанням обов`язків тимчасово відсутнього державного службовця у розмірі 50 % посадового окладу тимчасово відсутнього державного службовця; - виплати за додаткове навантаження у зв`язку з виконанням обов`язків за вакантною посадою державної служби за рахунок економії фонду посадового окладу за відповідною посадою; - премії (у разі встановлення). Відповідно до ч. 1 ст. 52 Закону «Про державну службу» №889 надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 3 % посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 % посадового окладу. Водночас, Верховною Радою України 9.11.2023 року прийнято Закон України «Про Державний бюджет на 2024 рік». Слід взяти до уваги, що пунктом 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік» визначено, що у 2024 році заробітна плата державного службовця державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, складається з: посадового окладу, надбавки за ранг державного службовця, надбавки за вислугу років, місячної або квартальної премії, компенсації за додаткове навантаження та за вакантною посадою, грошової допомоги, що виплачується з наданням щорічної основної оплачуваної відпустки, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та інших доплат, передбачених законами України. Надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 % посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 % посадового окладу. Таким чином, Законом України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» запроваджено норму, яка суперечить нормі ч. 1 ст. 52 Закону України «Про державну службу» №889, а саме зменшує максимальну межу розміру надбавки а вислугу років на державній службі з 50 % до 30 %, та зменшує розмір самої надбавки з 3 до 2 % посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби. Колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що неузгодженість між чинними нормативно-правовими актами, їхнє протиріччя з одного й того самого предмета регулювання, а також суперечність між двома або більше формально чинними нормами права, прийнятими з одного і того ж питання, в теорії права відомі як колізія норм права. Для безумовного дотримання конституційних імперативних норм щодо обов`язку кожного неухильно додержуватися Конституції та законів України (ст. 68 Основного Закону України) надважливо, щоб система законодавства відповідала усім критеріям «якості закону», зокрема, правове регулювання було чітким та послідовним, не допускало неоднозначного тлумачення правових норм, а також існування суперечливих або конфліктуючих між собою положень. Логіка полягає у тому, що: якщо норми, які регулюють співіснування людей, мають забезпечувати чіткі орієнтири правомірності поведінки і правовий порядок, то вони не повинні суперечити одна одній, мають взаємно узгоджуватись; позначаючи сукупність узгоджених між собою елементів як «систему», норми права повинні створювати здатний належним чином функціонувати порядок людського співіснування. Натомість, відступ від цього критерію призводить: до виникнення колізій у законодавстві, що зумовлює настання негативних наслідків, зокрема, появу значної кількості юридичних спорів; перешкоди для формування єдиної та сталої судової практики; необхідності відступу від раніше сформульованих правових висновків Великої Палати Верховного Суду чи Верховного Суду; врешті це стає однією з вагомих причин зниження довіри до суб`єктів владних повноважень, судів та держави в цілому. Крім того, поява колізій у законодавстві створює для особи ситуацію правової невизначеності, при якій виникають справедливі запитання: чи потрібно знати і дотримуватися всіх (без винятку) законів; якщо знати і дотримуватися одного чинного закону або норми закону, чи це означає презумпцію правомірності поведінки особи та неможливість її притягнення до відповідальності або настання інших негативних наслідків. Вирішення колізій у законодавстві, якщо суб`єкти нормотворення тривалий час не вживають заходів для їх усунення, стає завданням суду. Виконання цього завдання вимагає від суду: 1) встановлення факту існування правової колізії (ситуація, за якої два або більше нормативних акти або норми одного акта регулюють по різному одні і ті ж суспільно-управлінські відносини) та 2) надання пріоритету одному із нормативних актів або норм одного акта. Загальні підходи до вирішення колізій у законодавстві визначені у положеннях Конституції України, зокрема: 1) Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії (ч. ч. 1-3 ст. 8); 2) чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України (ВРУ), є частиною національного законодавства України; укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України (ст. 9); 3) закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. У свою чергу Кодекс адміністративного судочинства України містить такі норми, які визначають підходи до вирішення колізій у законодавстві: 1) суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) (ч. ч. 1-2 ст. 6); 2) у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана ВРУ, або іншому правовому акту, суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України та ін. Тлумачення норм судами є квазірегулюванням, яке виступає додатковим інструментом зміцнення верховенства права в Україні. Особливо помічним цей інструмент є тоді, коли, зокрема, існує необхідність у подоланні колізій та заповнення правовим регулюванням прогалин в законодавстві; квазірегулювання сприяє розвитку доктрини права та є індикатором для законодавця, що ті чи ті відносини повинні бути врегульовані, що суспільні відносини змінилися, ускладнилися і потребують нагального законодавчого регулювання і що законодавець вже запізнюється у їх унормуванні. При розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному, якщо він не скасований виданим пізніше загальним актом На думку колегії суддів апеляційної інстанції, за умов спірних правовідносин, спеціальним нормативно-правовим актом є Закон України «Про державну службу», а не Закон України «Про затвердження бюджету України на відповідний рік». Слід зазначити, що в рішенні від 28.08.2020 року № 10-р/2020 Конституційний Суд України вкотре наголосив на тому, що скасування чи зміна законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбачених у спеціальних законах, суперечить статті 6, частині 2 статті 19, статті 130 Конституції України. Виходячи з того, що предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік, є спеціальним, що обумовлено положеннями пункту 1 частини другої статті 92 Основного Закону України, Конституційний Суд України в Рішенні від 27.02.2020 року № 3-р/2020 дійшов висновку, що Кодексом не можна вносити зміни до інших законів України, зупиняти їх дію або скасовувати їх, а також встановлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України (абз.8 пп.2.2 п.2 мотивувальної частини). Водночас, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19.02.2020 року у справі №520/15025/16-а сформувала правовий висновок, згідно з яким у разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи. У свою чергу, роз`яснення Національного агентства України з питань державної служби, інших міністерств та центральних органів виконавчої влади щодо розрахунку заробітної плати мають лише інформаційний характер і не встановлюють правових норм, а тому не можуть покладатися в основу видання наказів щодо встановлення складових заробітної плати державних службовців. Перевіряючи обґрунтованість та законність дій та рішень суб`єкта владних повноважень, суд першої інстанції обґрунтовано врахував наведене нормативне регулювання та вимоги частини 2 статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури. Також суд першої інстанції правомірно врахував встановлений ст.3 Конституції України, ст. 6 КАС України принцип верховенства права, який в адміністративному судочинстві зобов`язує суд надавати законам та іншим нормативно-правовим актам тлумачення у спосіб, який забезпечує пріоритет прав людини при вирішенні справи. Тлумачення законів та нормативно-правових актів не може спричиняти несправедливих обмежень прав людини. Отже, з огляду на вищевикладене, в спірних правовідносинах до застосування підлягає норма спеціального нормативно-правового акту, а саме ч. 1 ст. 52 Закону України «Про державну службу», а не п. 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», яким звужується обсяг прав та гарантій державних службовців, визначених чинним законодавством, а відтак спірний наказ суд визнає протиправним та таким, що підлягає скасуванню. Колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що належним та достатнім способом захисту порушеного права у даній справі є визнання протиправним та скасування спірного наказу із одночасним покладанням обов`язку на відповідача здійснити перерахунок та виплату з 01.01.2024 надбавки за вислугу років на державній службі ОСОБА_1 , відповідно до статті 52 Закону України «Про державну службу», а саме, на рівні 3 % посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 % посадового окладу. Таким чином, колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову. Доводи апеляційної скарги не спростовують правове обґрунтування, покладене в основу рішення суду першої інстанції, тому не можуть бути підставою для його скасування. Дана справа є справою незначної складності, тому рішення суду апеляційної інстанції не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, зазначених в підпунктах: «а», «б», «в», «г» пункту 2 ч. 5 статті 328 КАС України. Керуючись ст. 241-245, 250, 311, 316, 321, 322 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ: Апеляційну скаргу Черкаського окружного адміністративного суду залишити без задоволення. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13.09.2024 року залишити без змін. Постанова апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття 30.01.2025 та не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, зазначених в підпунктах: «а», «б», «в», «г» пункту 2 ч. 5 статті 328 КАС України. В силу п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України постанова може бути оскаржена до Верховного Суду протягом 30 днів згідно ст. 329 КАС України з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції. Учасник справи, якому повне судове рішення не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на касаційне оскарження, якщо касаційна скарга подана протягом 30-ти днів з дня вручення йому такого судового рішення. Головуючий - суддя Ю. В. Дурасова суддя Л.А. Божко суддя О.М. Лукманова