Постанова Другий апеляційний адміністративний суд № 520/30471/24

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 14 січня 2025 р. Справа № 520/30471/24 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: Головуючого судді: Перцової Т.С., Суддів: Макаренко Я.М. , Жигилія С.П. , розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 07.11.2024, головуючий суддя І інстанції: Кухар М.Д., м. Харків, повний текст складено 07.11.24 по справі № 520/30471/24 за позовом ОСОБА_1 до Височанської селищної ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, ВСТАНОВИВ ОСОБА_1 (далі по тексту ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Височанської селищної ради (далі по тексту відповідач), в якій просив суд визнати нечинними прийняті рішення на ХLVI сесії Височанської селищної ради VIII скликання від 18 жовтня 2024 року «Про внесення змін та доповнень до Комплексної Програми по захисту державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності України, протидії тероризму та організованій злочинній діяльності, заходів державного спротиву на території Височанської селищної ради на 2024- 2025 роки», «Про внесення змін та доповнень до Програми реформування та розвитку житлово-комунального господарства Височанської селищної ради на 2022-2024 роки; Про внесення змін та доповнень до Програми соціально-економічного та культурного розвитку Височанської селищної ради на 2024 рік», «Про внесення змін до рішення XXXV сесії Височанської селищної ради VIII скликання від 18 грудня 2023 року «Про бюджет Височанської селищної територіальної громади на 2024 рік» та додатків до нього (зі змінами) (2053200000)», «Про затвердження Програми «Вчитель» Височанської селищної ради на 2025-2027 роки», «Про затвердження Програми організації харчування вихованців та учнів в закладах освіти Височанської селищної ради на 2025-2027 роки», «Про затвердження Програми «Інформаційно-освітнє середовище (інформатизація) системи освіти» Височанської селищної ради на 2025-2027 роки», «Про затвердження Програми поліпшення стану безпеки, гігієни праці та виробничого середовища у закладах освіти та Відділі освіти Височанської селищної ради на 2025-2027 роки», « Про затвердження Програми модернізації матеріально-технічної бази закладів освіти Височанської селищної ради на 2025-2025 роки», «Про затвердження Програми розвитку позашкільної освіти Височанської селищної ради на 2025- 2027 роки», «Про затвердження Програми «Шкільний автобус» Височанської селищної ради на 2025-2027 роки», «Про затвердження Програми роботи з обдарованоослалась на протиправність оскаржуваного рішення ГУ ПФУ в Хмельницькій області від 23.02.2024 № 204750007554 про відмову у переведенні з пенсії за віком відповідно до Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" від 09 липня 2003 року № 1058-IV на пенсію за віком згідно із Законом України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі по тексту Закон № 889-VIII), оскільки пенсійним органом безпідставно застосовано критерії для призначення пенсії для чоловіків, в той час як для жінок страховий стаж та вік є меншими, що мало наслідком хибний висновок про відсутність у ОСОБА_2 стажу на посадах державного службовця. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 07.11.2024 по справі № 520/30471/24 позовну заяву ОСОБА_1 до Височанської селищної ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - повернуто позивачу. Копію ухвали направлено позивачу. Роз`яснено позивачу, що повернення позовної заяви не позбавляє його права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом. Позивач, на погодившись із вказаною ухвалою суду першої інстанції подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неповне з`ясування обставин справи, які мають суттєве значення для правильного вирішення справи та порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу суду від 07.11.2024, постановлену у справі № 520/30471/24, про повернення позивачу позовної заяви, за вказаними судом вимогами, як таку, що позбавляє ОСОБА_1 права у доступі на правосуддя, гарантованого статтею 55 Конституції України, та направити матеріали справи на подальший розгляд до суду першої інстанції. В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначив, що судом надумано наведено виключно формальні обставини з метою обмежити право позивача на доступ до правосуддя, оскільки стверджуючи про те, що ОСОБА_1 порушив вимоги КАС України щодо об`єднання позовних вимог, суд першої інстанції всупереч положень пункту 6 частини 2 статті 172 КАС України не запропонував ані позивачу, ані самостійно не вирішив питання про роз`єднання позовних вимог. З огляду та те, що заявлені позовні вимоги підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, наявні підстави для скасування ухвали суду першої інстанції та направлення справи на продовження розгляду для вирішення питання про роз`єднання позовних вимог у порядку пункту 6 частини 2 статті 172 КАС України. У надісланому до суду апеляційної інстанції відзиві на апеляційну скаргу відповідач заперечував проти викладених в ній доводів, просив рішення суду першої інстанції залишити без змін, як законне та обґрунтоване. Звернув увагу, що частина заявлених ОСОБА_1 позовних вимог стосується оскарження індивідуальних актів, а інша частина рішень органу місцевого самоврядування, які мають ознаки нормативно-правових актів, оскільки в них закріплено обов`язкове правило поведінки загального характеру для невизначеного кола осіб. Отже, оскарження нормативно-правових актів та індивідуальних актів вимагає різних процесуальних підходів і регулюється різними нормами КАС України. Враховуючи, що позовні вимоги щодо визнання нечинними нормативно-правових актів Височанської селищної ради підлягають розгляду у порядку статті 264 КАС України, що виключає можливість об`єднання вказаних вимог з будь-якими іншими позовними вимогами, позивачем було порушено правила об`єднання позовних вимог, закріплених у статті 172 КАС України, що правомірно слугувало підставою для повернення позову. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). Згідно з частиною 4 статті 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється. Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги ухвалу суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав. Судом першої інстанції встановлено, що одна частина заявлених позивачем позовних вимог стосується оскарження індивідуальних актів, а інша частина - рішень органу місцевого самоврядування, які мають ознаки нормативно-правових актів, оскільки в них закріплено обов`язкове правило поведінки загального характеру для невизначеного кола осіб. Повертаючи позовну заяву на підставі пункту 6 частини 4 статті 169 КАС України, суд першої інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги, об`єднані у даній позовній заяві, не пов`язані між собою підставою виникнення або поданими доказами, а тому вважав порушеними процесуальні правила об`єднання позовних вимог. Підстав для застосування положень статті 172 Кодексу адміністративного судочинства України в частині роз`єднання позовних вимог судом не встановлено. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів зазначає таке. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Частиною 3 статті 124 Конституції України встановлено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті. За приписами частини 1 статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, установленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням установленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом. З урахуванням вимог частини 5 статті 160 КАС України в позовній заяві зазначаються: зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів (пункт 4); виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини (пункт 5). Згідно з частиною 1 статті 172 КАС України в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги. Право позивача заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою, передбачено також частиною 1 статті 21 КАС України. Зі змісту вищенаведених процесуальних норм вбачається, що об`єднання в одній позовній заяві декількох вимог допускається за умови пов`язаності їх між собою підставами виникнення або поданими доказами, а також основних і похідних вимог. Під підставами позову слід розуміти обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги. Обставинами можуть бути лише юридичні факти матеріально-правового характеру, тобто такі факти, які тягнуть певні правові наслідки: виникнення, зміну чи припинення правовідносин. Юридичні факти матеріально-правового характеру, які визначені як підстави позову, свідчать про те, що існують правовідносини і що внаслідок певних дій ці відносини стали спірними. Предметом позову є матеріально-правові вимоги позивача до відповідача, відповідно до яких суд має ухвалити рішення. Характер позовної вимоги визначається характером спірних правовідносин, з якого випливає вимога позивача. Таким чином, у випадку пред`явлення позивачем в одній позовній заяві кількох вимог, що становлять предмет адміністративного позову, вказані вимоги мають виникати з однакових юридичних фактів, тобто мати єдині підстави позову, оскільки в протилежному випадку виникають різні адміністративні позови, які підлягають розгляду в окремих самостійних провадженнях. В свою чергу, похідна позовна вимога - вимога, задоволення якої залежить від задоволення іншої позовної вимоги (основної вимоги) (пункт 23 частини першої статті 4 КАС України). Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 17.06.2021 у справі № 640/27758/20. Як встановлено в суді першої інстанції та підтверджено в суді апеляційної інстанції, підставою для звернення позивача до суду із вказаним позовом слугувало прийняття Височанською селищною радою 19 вищевказаних рішень, у зв`язку з порушенням відповідачем під час їх прийняття частин 1-3 статті 29 Регламенту Височанської селищної ради без їх розгляду на постійних комісіях ради та без обговорення депутатами на пленарному засіданні ради. Як вбачається з матеріалів справи, частина заявлених ОСОБА_1 позовних вимог стосується оскарження індивідуальних актів, а інша - рішень органу місцевого самоврядування, які мають ознаки нормативно-правових актів, оскільки в них закріплено обов`язкове правило поведінки загального характеру для невизначеного кола осіб. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, зокрема, органів місцевого самоврядування, визначені статтею 264 КАС України. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень. За змістом частин 2 та 3 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності. Згідно із частиною 4 статті 264 КАС України у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. В силу частини 8 статті 264 КАС України адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження. Згідно із частиною 1 статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Таким чином, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена чітка процедура, дотримання якої є обов`язковим. Водночас, згідно з частиною 1, частиною 5 статті 12 КАС України адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного). Умови, за яких суд має право розглядати справи у загальному або спрощеному позовному провадженні, визначаються цим Кодексом. Відповідно до частини 4 статті 12 КАС України виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 5) щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років"; 6) щодо оскарження індивідуальних актів Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу. Згідно з пунктом 10 частини 6 статті 12 КАС України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження. Колегія суддів вважає, що у розумінні вищенаведених норм права індивідуальні акти Височанської селищної ради не є нормативно-правовими актами, правомірність яких має бути обов`язково розглянута за правилами загального позовного провадження та може вирішуватись судом з урахуванням приписів статей 12, 257-262 КАС України. З огляду на вказане, оскільки оскаржувані позивачем рішення Височанської селищної ради не є тотожними за своїм змістом, різні за своєю природою (індивідуальні акти та нормативно-правові акти), отже, їх оскарження повинно здійснюватися в порядку різного спрощеного та загального провадження, які мають особливості та врегульовані нетотожними нормами КАС України, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що позовні вимоги щодо оскарження нормативно-правових та індивідуальних актів не можуть розглядатися в одному провадженні, оскільки це ускладнює процес і порушує встановлені законодавством процедури. Пунктом 6 частини 4 статті 169 КАС України визначено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу). За змістом частини шостої статті 172 КАС України суд вправі за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або декілька об`єднаних вимог у самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства. Отже, визначальною умовою для роз`єднання позовних вимог є та обставина, що таке роз`єднання сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства. Зазначений припис спрямований на те, щоб суб`єкт правовідносин міг з дотриманням принципів адміністративного судочинства і конкретних обставин скористатися правом на судовий захист. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України). Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що суд вправі з власної ініціативи до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або декілька об`єднаних вимог у самостійне провадження для забезпечення виконання завдань адміністративного судочинства, тобто, зокрема, для своєчасного вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Проте таке роз`єднання можливе лише у тому випадку, якщо кожна з виділених вимог може бути предметом розгляду у тому суді, який роз`єднав позовні вимоги. Указаному кореспондує припис абзацу другого частини шостої статті 172 КАС України, згідно з яким розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, здійснює суддя, який прийняв рішення про роз`єднання позовних вимог. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду у справі № 420/3956/20 від 30.09.2020. Колегія суддів зазначає, що оскільки позивач об`єднав у позовній заяві вимоги, кожна з яких може бути предметом розгляду у тому суді, який роз`єднає позовні вимоги (Харківський окружний адміністративний суд) висновок про необхідність повернення позовної заяви є передчасним та таким, що суперечить завданням адміністративного судочинства, визначеним статтею 2 КАС України. Відповідно до частини 2 статті 6 КАС України та статті 17 Закону України Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини, суди застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського Суду з прав людини (далі ЄСПЛ) як джерела права. Згідно з практикою ЄСПЛ, реалізуючи положення Конвенції, необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним. Надмірний формалізм при вирішенні питання щодо прийняття позовної заяви або скарги - є порушенням права на справедливий судовий захист. Крім того, ЄСПЛ за результатами розгляду справи Brumarescu v. Romania зазначив, що відповідно до його прецедентної практики право на справедливий судовий розгляд, гарантований статтею 6 параграфа 1 Конвенції, повинно тлумачитися у світлі преамбули цієї Конвенції, яка проголошує верховенство права як елемент спільної спадщини держав-учасниць. Важливим елементом верховенства права є гарантія справедливого судочинства. Так, у справі Bellet v. France ЄСПЛ зазначив, що стаття 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів якого є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання в її права. Відповідно до статті 13 Конвенції, кожен, чиї права і свободи, визначені в Конвенції, порушено, повинен отримати ефективний засіб правового захисту у національному органі, незважаючи на те, що порушення вчинено особами, які діють в офіційній якості. Суд повинен дотримуватися принципу верховенства права, одним з елементів якого є доступ до суду, який відповідно до статті 6 КАС України застосовується адміністративними судами з урахуванням судової практики ЄСПЛ. Відповідно до статті 320 КАС України неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, є підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції. Приписами статті 353 КАС України визначено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. З огляду на вищевикладене та те, що суд першої інстанції не скористався процесуальним правом, передбаченим частиною 6 статті 172 КАС України, що в свою чергу, позбавило позивача права на судовий захист, ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 07.11.2024 у справі № 520/30471/24 підлягає скасуванню з направленням справи на продовження розгляду для вирішення питання про роз`єднання позовних вимог. Керуючись ч. 4 ст. 229, ч. 4 ст. 241, ст. ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 326-329, 353 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, - ПОСТАНОВИВ Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити. Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 07.11.2024 по справі № 520/30471/24 - скасувати. Справу № 520/30471/24 за ОСОБА_1 до Височанської селищної ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - направити до Харківського окружного адміністративного суду для продовження розгляду для вирішення питання про роз`єднання позовних вимог. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. Головуючий суддя Т.С. Перцова Судді Я.М. Макаренко С.П. Жигилій