Ухвала КАС ВС № 990/371/24

УХВАЛА 11 грудня 2024 року м. Київ справа №990/371/24 адміністративне провадження № П/990/371/24 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Бившевої Л.І., суддів: Олендера І.Я., Юрченко В.П., Гончарової І.А., Ханової Р.Ф., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до держави Україна в особі Верховної Ради України, Президента України про визнання неконституційним прожиткового мінімуму та його перерахунок, зобов`язання вчинити дії, відшкодування матеріальної та моральної шкоди, УСТАНОВИВ: ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) 06.12.2024 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до держави Україна в особі Верховної Ради України, Президента України про визнання неконституційним прожиткового мінімуму та його перерахунок, зобов`язання вчинити дії, відшкодування матеріальної та моральної шкоди. На обґрунтування позовних вимог зазначає про порушення державою Україна в особі органів державної влади його конституційних прав в частині встановленого розміру прожиткового мінімуму. У контексті наведеного вказує на необхідність визнання ряду законів та підзаконних нормативно-правових актів такими, що не відповідають Конституції України. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями для розгляду даної справи визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя Бившева Л.І., судді: Олендер І.Я., Юрченко В.П., Гончарова І.А., Ханова Р.Ф. При вирішенні питання про відкриття провадження у справі суд виходить з такого. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності. Вирішуючи питання, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства України, Суд керується таким. Суд звертає увагу, що, хоча позовні вимоги ОСОБА_1 сформульовані як вимоги до Верховної Ради України та Президента України, однак такі фактично стосуються конституційності законів та інших нормативно-правових актів. За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленим у статті 6 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Згідно зі статтею 147 Конституції України питання про відповідність Конституції України законів України віднесено до виключної компетенції Конституційного Суду України. Пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України визначено, що до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність): законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Відповідно до частини першої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Аналогічні положення закріплені й у статті 1 Закону України від 13.07.2017 № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України», згідно з якою Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 1 частини першої статті 7 цього ж Закону). У Рішенні від 27.03.2002 № 7-рп/2002 Конституційний Суд України, виходячи з положень статей 85, 91 Конституції України, вказав, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти, які є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю. При цьому до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів Верховної Ради України і Президента України як за їх юридичним змістом, так і за дотриманням конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності. Однак такі повноваження Конституційного Суду України обмежуються виключно вирішенням питань щодо відповідності цих актів Конституції України, а не щодо їх законності. Водночас відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. На підставі пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. Відповідно до частини 4 статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені статтею 266 КАС, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Проте згідно з пунктом 1 частини другої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України. Також Верховний Суд звертає увагу, що відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10.02.2010 № 1861-VI (далі - Регламент). Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів. Частиною другою статті 1 Регламенту передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, та порядок здійснення нею контрольних функцій. Згідно з частиною першою статті 89, частиною другою статті 90 Розділу ІV зазначеного Регламенту право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить Президенту України, народним депутатам, Кабінету Міністрів України. Законопроект, проект іншого акта подається до Верховної Ради за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом. Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроєкту, розгляд законопроєкту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту). Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях. Отже, Верховна Рада України, здійснюючи законотворчу діяльність, не виконує владних управлінських функцій, а тому дії/бездіяльність Верховної Ради України у цьому процесі не можуть підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції. Крім того, суди в Україні не віднесені до органів, яким належить право вияву законодавчої ініціативи як першої стадії законодавчої процедури. Суд звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пунктів 1, 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України та Верховної Ради України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких Президент України чи Верховна Рада України реалізує свої владні (управлінські) функції / повноваження та які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду. Способом захисту порушеного права позивач обрав, зокрема, зобов`язання органу законодавчої влади вчинити нормотворчу діяльність на підставі судового рішення. Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог і наведене правове регулювання цих правовідносин, Суд дійшов висновку, що заявлений у цій справі позов в частині позовних вимог, що стосуються конституційності законів та інших нормативно-правових актів та вимоги щодо внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. За наведених обставин, у відкритті провадження у цій справі в частині таких позовних вимог необхідно відмовити. Надаючи оцінку доводам позивача в частині вимог про стягнення завданої йому майнової та моральної шкоди, Суд звертає увагу, що відповідно до приписів частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства. У цьому випадку, проаналізувавши зміст позовної заяви, Суд дійшов висновку, що між сторонами відсутній публічно-правовий спір, оскільки позивач не вказує, якими актами, діями або бездіяльністю відповідачів, прийнятими (вчиненими, допущеною) у ході здійснення останнім саме управлінських функцій, було порушено його права, свободи чи інтереси, а тому вказані позовні вимоги про стягнення шкоди не підлягають розгляду окремо в порядку адміністративного судочинства. Аналогічний підхід викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2019 у справі № 9901/70/19 та в ухвалах Верховного Суду від 27.11.2023 у справі № 990/313/23, від 13.03.2024 у справі № 990/65/24. В свою чергу, відповідно до пункту 3 частини другої статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) підставами виникнення цивільних прав та обов`язків, зокрема, є завдання майнової (матеріальної) та моральної шкоди. Згідно з пунктом 8 частини другої статті 16 ЦК України одним із способів захисту цивільних прав та інтересів є відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди. Відповідно до статті 22 ЦК України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала (частина перша статті 1166 ЦК України). Моральна шкода, завдана фізичній або юридичній особі неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю, відшкодовується особою, яка її завдала, за наявності її вини, крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті (частина перша статті 1167 ЦК України). Згідно з частиною першою статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Верховний Суд в ухвалі від 05.01.2023 у справі № 990/1/23 вказав, що критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Тому в порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства, а предметом позову є цивільні права, які, на думку позивача, є порушеними, оспореними чи невизнаними. Системний аналіз наведених вище обставин дає підстави для висновку про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів, як такий, що не стосується захисту прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин, а стосується виключно його майнового права, передбаченого, зокрема статтею 22 ЦК України, та не вбачає підстави для відкриття провадження у справі за позовом ОСОБА_1 також і в частині вимог про стягнення майнової та моральної шкоди. Відповідно до частини шостої статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи. На виконання вищезазначених положень Суд роз`яснює позивачу, що за правилами частини першої статті 19 ЦПК України його вимоги про відшкодування майнової та моральної шкоди підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства. Керуючись статтями 22, 170, 248, 266, 294, 295 КАС України, Суд,- УХВАЛИВ: Відмовити у відкритті провадження у справі № 990/371/24 за позовом ОСОБА_1 до держави Україна в особі Верховної Ради України, Президента України про визнання неконституційним прожиткового мінімуму та його перерахунок, зобов`язання вчинити дії, відшкодування матеріальної та моральної шкоди. Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження. ........................... ........................... ........................... ........................... ........................... Л.І. Бившева І.Я.Олендер В.П. Юрченко І.А. Гончарова Р.Ф. Ханова , Судді Верховного Суду