Ухвала КАС ВС № 990/210/24

УХВАЛА 16 жовтня 2024 року м. Київ справа №990/210/24 адміністративне провадження №П/990/210/24 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Стеценка С.Г., суддів: Бевзенка В.М., Шарапи В.М., Чиркіна С.М., Коваленко Н.В., за участю секретаря судового засідання Висоцького А.М., представника позивача: Мартиненка І.О., представника відповідача: Лаптієва А.М., розглянувши у відкритому судовому засіданні клопотання Верховної Ради України про закриття провадження в адміністративній справі №990/210/24 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,- ВСТАНОВИВ: 20 червня 2024 року до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшов позов ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) до Верховної Ради України (далі також - ВРУ, відповідач), в якому позивач просить визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо непризначення виборів Президента України на 31 березня 2024 року та зобов`язати ВРУ призначити вибори Президента України шляхом прийняття відповідної постанови. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що останні вибори Президента України відбулися 31 березня 2019 року, Зеленський В.О. склав Присягу як Глава держави 20 травня 2019 року. Починаючи з 21 травня 2019 року розпочався встановлений Конституцією України відлік п`ятирічного терміну повноважень Президента України. За таких обставин, встановлений Основним Законом термін повноважень Президента України спливає 21 травня 2024 року. Однак, ВРУ, яка наділена виключними повноваженнями щодо призначення чергових виборів Президента України відповідно до Конституції України, всупереч положень її пункту 7 частини першої статті 85 не призначила вибори Президента України у законодавчо визначені строки. Позивач вважає вказану бездіяльність ВРУ протиправною та такою, що порушує його права на участь у виборчому процесі. Верховний Суд ухвалою від 24 червня 2024 року відкрив провадження в адміністративній справі, призначивши її розгляд в судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження. 06 вересня 2024 року на адресу суду надійшло клопотання представника ВРУ про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). На обґрунтування заявленого клопотання відповідач вказує, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Вважає, що предмет цього спору (визнання протиправною бездіяльності ВРУ щодо непризначення виборів Президента України на 31 березня 2024 року та зобов`язання ВРУ призначити вибори Президента України шляхом прийняття відповідної постанови) не стосується безпосередніх управлінських функцій ВРУ, які б підпадали під судовий контроль, а має політичний характер. Відтак, оскаржувана бездіяльність, у разі навіть вчинення її відповідачем, не може бути самостійним предметом оскарження до адміністративного суду, так як не впливає на права та обов`язки позивача й не порушує їх. В судовому засіданні 16 жовтня 2024 року Судом поставлено на обговорення присутніх учасників справи клопотання про закриття провадження у справі. Представник відповідача підтримав клопотання та просив його задовольнити; представник позивача заперечив проти задоволення такого. Заслухавши пояснення представників сторін, Суд виходить з наступного. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Так, згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. У рішенні Європейського суду з прав людини від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви №29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява №7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. Фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом. Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України). За змістом пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. Велика українська юридична енциклопедія містить інформацію, відповідно до якої адміністративно-правовий спір тісно пов`язаний із публічним адмініструванням, бо виникає, як правило, у зв`язку з управлінською та сервісною діяльністю суб`єктів владних повноважень, що представляють державу. У більшості випадків обов`язковою стороною адміністративно-правового спору є владарюючий суб`єкт, уповноважений на виконання функцій управління. За законом він має право справляти керівний вплив на поведінку чи свідомість фізичних і юридичних осіб з тим, щоб перебіг відносин за їх участю відбувся відповідно до загальнообов`язкових правил. Владність повноважень такого суб`єкта виявляється в тому, що він вправі приймати рішення, що стосуються прав, свобод та інтересів осіб і мають обов`язково ними виконуватися. [Велика українська юридична енциклопедія : у 20 т. - Харків : Право, 2016- . Т. 5 : Адміністративне право / редкол.: Ю. П. Битяк (голова) та ін. ; Нац. акад. прав. Наук України ; Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України ; Нац. юрид. ун-т ім. Ярослава Мудрого. - 2020. С. 86, 87]. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень (частина перша статті 5 КАС України). Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України). Отже, до справ адміністративної юрисдикції належать публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення. Велика Палата Верховного Суду неодноразово вказувала на те, що публічно-правовим вважається, зокрема, спір, в якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні, і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме у тих правовідносинах, в яких виник спір (постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі №914/2006/17, від 04 вересня 2018 року у справі №823/2042/16, від 02 квітня 2019 року у справі №137/1842/16-а та від 17 червня 2020 року у справі №826/10249/18). Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої він може впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні), відповідно, зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 29 лютого 2024 року у справі №580/4531/23 дійшла висновку, що публічно-владні управлінські функції передбачають прямий безпосередній публічно-владний вплив на іншого суб`єкта цих правовідносин, який є обов`язковим для цього суб`єкта. Публічно-владний вплив також означає, що суб`єкт владних повноважень наділений законними повноваженнями вирішувати питання про права, свободи та інтереси іншого суб`єкта, який вступає з ним у правові відносини. Згідно з частиною четвертою статті 22, частиною першою статті 266 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо законності актів, дій чи бездіяльності ВРУ. У справі, яка розглядається, предметом спору є бездіяльність ВРУ, яка, на думку позивача, полягає у непризначенні відповідачем всупереч положенням пункту 7 частини першої статті 85 Конституції України виборів Президента України після спливу п`ятирічного строку його повноважень. Вказану бездіяльність відповідача позивач розцінює як таку, що порушує його, як громадянина України, конституційне право вільно обирати (право голосу на виборах) та бути обраним на пост Президента України. Зокрема, у позовній заяві ОСОБА_1 стверджує, що задоволення позовних вимог у цій справі і зобов`язання ВРУ призначити вибори дасть можливість розпочати виборчий процес по обранню Президента України та реалізації позивачем свого права балотуватися на цей пост. Отже, підставою звернення ОСОБА_1 до суду із цим позовом є факт непризначення ВРУ чергових виборів Президента України. У пункті 46 постанови від 13 травня 2020 року у справі №9901/527/19 Велика Палата Верховного Суду вказує, що при розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності ВРУ визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах. Бездіяльність ВРУ може бути оскаржена в суді, якщо вона допущена у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції (постанова Великої Палати Верховного Суду від 21 липня 2022 року у справі №460/5132/22). У контексті спірних у даному спорі відносин колегія суддів також зазначає, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Тобто бездіяльність суб`єкта владних повноважень є такою, що порушує права та інтереси особи в тому разі, якщо такий суб`єкт повинен був вчинити, але не вчинив певних дій на реалізацію покладеної на нього компетенції. Так, Конституція України, забезпечуючи можливість здійснення влади народом, закріпила право громадян вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (частина перша статті 38). Як вказано у Рішенні Конституційного Суду України №1-рп/98 від 26 лютого 1998 року, сутністю виборчого права є право громадян України вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Це право є загальним, рівним і прямим. Основоположні принципи загального, рівного і прямого виборчого права, вільне і таємне волевиявлення громадян України на виборах становлять конституційну основу правового регулювання виборчого процесу. ВРУ як єдиний орган законодавчої влади, крім законотворчої діяльності, здійснює й інші закріплені в Конституції України повноваження, зокрема пов`язані з реалізацією народного волевиявлення - призначення всеукраїнського референдуму, виборів Президента України та виборів до органів місцевого самоврядування. Здійснюючи свої повноваження, ВРУ приймає закони, постанови та інші акти (стаття 91 Конституції України). Нормативно-правові акти ВРУ встановлюють, змінюють чи припиняють правові норми; акти ж правозастосовного характеру спричиняють виникнення, зміну чи припинення юридичних прав та обов`язків. Призначення виборів Президента України у строки, передбачені Конституцією України, належить до повноважень Верховної Ради України (пункт 7 частини першої статті 85 Конституції України). Забезпечення дотримання встановленої чинним законодавством України періодичності виборів Президента України має визначальне значення для функціонування демократичної держави, її республіканських засад (абзац перший підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України №8-рп/2009 від 28 квітня 2009 року). Відтак, у спірних правовідносинах, які склалися у даній конкретній ситуації, парламент не здійснює законотворчої діяльності, яка є об`єктом судового конституційного контролю й яку не можна було б вважати владно-управлінською. З огляду на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки й властивості правових актів, оспорювана бездіяльність відповідача є проявом наданих йому Конституцією України владних повноважень на прийняття акту застосування права, на підставі якого реалізується активне і пасивне суб`єктивне виборче право громадян України, як наслідок, остання, у разі її допущення, суттєво впливає на нього. Варто вказати й на те, що рішення, дії чи бездіяльність ВРУ щодо призначення виборів Президента України у строки, передбачені Конституцією України, шляхом прийняття відповідної постанови не є спрямованими на внутрішню організацію відповідної форми діяльності парламенту та/або політичної роботи народних депутатів, на які б не поширювалися правила частини першої статті 266 КАС України. Тому необґрунтованими є твердження представника ВРУ, згідно з якими предмет спору має політичний характер. Дещо в інших правовідносинах, що склалися між сторонами спору, однак схожий за своїм змістом підхід до розуміння природи (характеру) вчинюваних ВРУ дій (прийнятих рішень) та можливості їх оскарження за правилами КАС України висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 12 травня 2022 року у справі №9901/459/21. У цьому випадку судовий контроль за правилами адміністративного судочинства є необхідним для збереження демократичних засад функціонування держави, зокрема і для того, щоб убезпечити конституційний лад, не допустити узурпацію державної влади. Оскаржити відповідну бездіяльність ВРУ до іншого органу, ніж суд, немає можливості, тому саме суд як незалежний і безсторонній щодо парламенту орган має виконувати функцію контролю за діями та рішеннями парламенту у сфері реалізації виборчих прав громадян. Підсумовуючи, Суд виходить з того, що парламент у спірних правовідносинах здійснює надані йому законодавством владні (управлінські) функції, метою яких є забезпечення реалізації виборчого процесу в країні та змінність влади як одного із основоположних принципів демократії, тому оспорювана бездіяльність відповідача щодо непризначення виборів Президента України безумовно стосується та впливає на гарантовані Конституцією України та ВК України права громадян, у тому числі й позивача, на участь у виборах, й потребує судового контролю, відповідно, адміністративний суд має юрисдикцію для розгляду цієї справи. Водночас вирішення питання про те, чи допущена оскаржувана бездіяльність ВРУ вимагає дослідження судом у ході розгляду справи по суті її обставин та аналізу відповідних джерел права з метою перевірки наявності стверджуваного порушення з боку відповідача. У зв`язку з цим відсутні підстави для задоволення заявленого ВРУ клопотання про закриття провадження у справі. Керуючись статтями 238, 243, 248, 250, 256 КАС України, Суд

УХВАЛИВ: У задоволенні клопотання Верховної Ради України про закриття провадження в адміністративній справі №990/210/24 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити. Ухвала суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України, є остаточною і оскарженню не підлягає. ........................... ........................... ........................... ........................... ........................... С.Г. Стеценко В.М. Бевзенко В.М. Шарапа С.М. Чиркін Н.В. Коваленко , Судді Верховного Суду