Постанова КАС ВС № 260/2790/21

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 22 травня 2024 року м. Київ справа №260/2790/21 адміністративне провадження № К/990/10978/22 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Бучик А.Ю., суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Дочірнього підприємства «Санаторій "Поляна"» Приватного акціонерного товариства лікувально-оздоровчих закладів профспілок України «Укрпрофоздоровниця» (далі ДП «Санаторій "Поляна"») на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2022 (колегія суддів: Нос С.П., Шевчук С.М., Судова-Хомюк Н.М.) у справі № 260/2790/21 за позовом ДП «Санаторій "Поляна"» до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправним та скасування припису, УСТАНОВИВ: І. РУХ СПРАВИ

1. У липні 2021 року ДП «Санаторій "Поляна"» звернулось до суду із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправним та скасування припису Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 04.06.2021.

2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.11.2021 позов задоволено.

3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2022 рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.11.2021 скасовано та прийнято постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.

4. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

5. Ухвалою Верховного Суду від 18.05.2022 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України).

6. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.

7. У зв`язку з відсутністю клопотань про розгляд справи за їх участю від усіх учасників, справа розглядається в порядку письмового провадження.

8. Заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке. ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судами встановлено, що державним інспектором відділу контролю за використанням та охороною земель у Воловецькому, Міжгірському, Мукачівському, Свалявському районах та м. Мукачеве управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області Грибом С.І. за участю начальника відділу земельних відносин Полянської сільської ради Русина В.П. у присутності керівника ДП «Санаторій "Поляна"» ОСОБА_1 відповідно до вимог статей 6 і 10 Закону України від 19.06.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі Закон № 963-IV, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), на виконання наказу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 24.05.2021 № 480-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів» проведено позапланову перевірку стосовно земельної ділянки за кадастровим номером 2124084400:08:002:0227, яка розташована за адресою: вул. Духновича, 104, с. Поляна, Мукачівський район Закарпатської області.

10. За наслідками перевірки 04.06.2021 складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельною ділянкою № 480-ДК/488/АП/09/01/-21. Згідно з актом перевірки встановлено, що земельна ділянка земель комунальної власності, оздоровчого призначення, площею 4,1314 га за кадастровим номером 2124084400:08:002:0227, надана для будівництва та обслуговування санаторно-оздоровчих закладів в с. Поляна по вул. Духновича, 104, використовується ДП «Санаторій "Поляна"» на підставі договору оренди земельної ділянки від 07.10.2019, виданого на підставі рішення Полянської сільської ради від 29.07.2019 № 627 строком на два роки. На частині земельної ділянки площею 0,36 га земель оздоровчого призначення, що надана для будівництва та обслуговування санаторно-оздоровчих закладів, знаходиться будівля колишнього клубу-їдальні та будівля бактеріологічної лабораторії, здійснюється діяльність в промислових цілях (розлив мінеральної води), а тому використовується не за цільовим призначенням і не відповідає вимогам пункту 1 статті 20 Земельного кодексу України (далі ЗК України; в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) в частині використання земельної ділянки відповідно до рішення органу місцевого самоврядування при наданні вищевказаної земельної ділянки в користування та ст.1 Закону № 963-IV.

11. За результатами перевірки складено припис № б/н від 04.06.2021 та зобов`язано позивача у 30-денний термін усунути порушення земельного законодавства, а саме пункту 1 статті 20 ЗК України та статті 1 Закону № 963-IV.

12. Також суди встановили, що відповідно до Договору № 2108080/2002-2 про спільну діяльність від 26.07.2002 , який укладений між ДП «Санаторій "Поляна"» та ДП «Аква Поляна» ТОВ «Сумаф» (на даний час ТОВ «Аква Поляна»), організовано спільну діяльність шляхом об`єднання майна, виробництва, розливу і реалізації мінеральної води. Відповідно до п. 1.1 Договору Сторони дійшли згоди щодо організації спільної інвестиційної діяльності (далі Спільна діяльність) шляхом об`єднання майна та зусиль спільно діяти у сфері проведення реконструкції та модернізації спальних корпусів лікувально-оздоровчого комплексу санаторію «Поляна», виробництва, розливу і реалізації мінеральної води. Відповідно до п. 3.1 Договору внесок Санаторію становить 105 013,00 дол. США, що еквівалентно 557 500,00 грн, і відповідає 10,1% від загального обсягу внеску Сторін, а саме: у вигляді будівель і приміщень згідно з Додатком № 3 до цього Договору, що є його невід 'ємною частиною. Згідно з Додатком № 3 до Договору у спільну діяльність передано: невикористану частину споруди бювету, частину будівлі клубу-їдальні, будівлю колишнього клубу-їдальні, будівлю бактеріологічної лабораторії. Відповідно до п. 2.1 Договору ведення загальних справ Сторін здійснює Підприємство, тобто ТОВ «Аква Поляна». Також суди встановили, що у ДП «Санаторій "Поляна"» наявний спеціальний дозвіл на користування надрами, реєстраційний № 1983 від 10.09.1999, яким ДП «Санаторій "Поляна"» надано право на видобування підземних мінеральних лікувально-столових вод, придатних для внутрішнього і зовнішнього лікування та для промислового розливу зі свердловин № 2-Р та № 3-Р. При цьому належність підземних вод Полянського родовища, які виводяться свердловинами № 2-Р і № 3-Р до лікувальних мінеральних вод, підтверджується витягом з протоколу № 16 від 07.10.2005 засідання Вченої ради Українського НДІ медичної реабілітації та курортології.

13. Вважаючи припис протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом. ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не порушив вимог статті 20 ЗК України, оскільки орендована земельна ділянка використовується згідно з цільовим призначенням і відповідно до норм чинного законодавства. Суд дійшов висновку, що розлив лікувальної мінеральної води не суперечить цільовому використанню земельної ділянки оздоровчого призначення. Суд врахував, що припис, який оскаржується, містить висновки про виявлені під час проведення перевірки порушення вимог законодавства, однак не містить визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання для усунення виявлених порушень. Із аналізу змісту оскаржуваного припису як акту індивідуальної дії суд дійшов висновку, що останній винесений із порушенням вимог законодавства щодо його змісту, оскільки є неконкретизованим, а тому підлягає скасуванню.

15. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що земельна ділянка земель оздоровчого призначення, на якій знаходяться будівлі клубу-їдальні, де здійснюється діяльність з розливу мінеральної води, використовується не за цільовим призначенням, а в промислових цілях. Апеляційний суд вказав, що визначення поняття землі оздоровчого призначення насамперед пов`язано з використанням їх для цілей, що пов`язані з їх природними властивостями, зокрема для профілактики захворювань і лікування людей. Отже, суд дійшов висновку, що позивач допустив порушення, встановлені під час перевірки, а припис винесений з метою їх усунення. ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

21. Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскаржуваний припис винесений із порушенням вимог законодавства щодо його змісту, оскільки є неконкретизованим, а отже підлягає скасуванню. Посилається на те, що суд апеляційної інстанції застосував норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18, від 11.06.2020 у справі № 160/6502/19, від 10.12.2020 у справі № 160/6501/19, від 21.01.2021 у справі № 480/3179/19. Вказує, що згідно із Законом України від 5.05.2000 № 2026-III «Про курорти» (далі Закон № 2026-III) курорт це освоєна природна територія на землях оздоровчого призначення, шо має природні лікувальні ресурси, необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об`єктами інфраструктури, використовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань та для рекреації та підлягає особливій охороні. На землях курортів побудовані необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об`єктами інфраструктури, що використовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань та для рекреації, тоді як на лікувально-оздоровчих місцевостях такі об`єкти відсутні. Вважає, що розлив лікувальної мінеральної води на землях оздоровчого призначення на території курорту Поляна не порушує цільового призначення цих земель. Також скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: щодо застосування статей 47, 48 ЗК України щодо можливості здійснення діяльності з розливу лікувальної мінеральної води на земельній ділянці земель оздоровчого призначення, в аспекті використання земельної ділянки за цільовим призначенням. V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.

23. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

25. Відповідно до ст. 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

26. Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (у редакції, чинній на час правовідносин, щодо яких виник спір у цій справі), визначено Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів (пункт 1 Положення). Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7).

27. Правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин.

28. Згідно з частиною 11 статті 2 Закону України № 877-V від 05.04.2007 «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі Закон № 877-V) дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель.

29. Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 877-V орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); відбирати зразки продукції, призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), у випадках та порядку, визначених законом; надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб`єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.

30. Частиною шостою статті 7 Закону № 877-V передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.31. Частиною восьмою цієї статті передбачено, що припис обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

32. Відповідно до статті 10 Закону № 963-IV до повноважень державного інспектора віднесено, зокрема, надання обов`язкових для виконання вказівок (приписів) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень.

33. Таким чином, припис це обов`язкова для виконання письмова вимога уповноваженого органу щодо усунення порушень вимог законодавства. Заходи в приписі, спрямовані на усунення порушень вимог закону, а отже, мають бути чітко сформульовані та конкретизовані.

34. При цьому Верховний Суд наголошує на тому, що вимоги припису, які за своєю правовою природою є обов`язковими для виконання, мають бути конкретними, чіткими та зрозумілими, а можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), який слід вжити суб`єкту господарювання для усунення порушень.

35. Із огляду на правову природу припису такий породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, а отже, наділений рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься) і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. При цьому законність припису передбачає його обґрунтованість.

36. Позивач у касаційній скарзі посилається на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18, згідно з яким, зазначивши у приписі про необхідність «усунути порушення вимог земельного законодавства», відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі зазначених положень закону повинен здійснити позивач для усунення встановлених перевіркою порушень вимог законодавства, тому припис є неконкретизованим і таким, що не відповідає вимогам законодавства.

37. Водночас у справі, що розглядається, оскаржуваний припис містить висновки про виявлені під час проведення перевірки порушення вимог законодавства, які необхідно усунути. З його змісту чітко зрозуміло, які порушення допустив позивач, та визначено правові норми, що регулюють спірні правовідносини.

38. Крім того колегія суддів зазначає, що у справі № 806/1723/18 підставою для скасування припису було те, що позивач у цій справі не був ані власником земельної ділянки, ані її користувачем, а якісне викладення вимог припису досліджувалось в контексті конкретних обставин справи.

39. Оцінюючи сутнісний зміст порушень земельного законодавства, встановлених під час проведення перевірки позивача, колегія суддів зазначає таке. В акті про перевірку та оскаржуваному приписі вказано, що частину наданої в користування земельної ділянки площею 0,36 га позивач використовує не за цільовим призначенням, що не відповідає вимогам пункту 1 статті 20 ЗК України в частині використання земельної ділянки відповідно до рішення органу місцевого самоврядування при наданні вищевказаної земельної ділянки в користування та статті 1 Закону № 963-IV.

40. Відповідно до пункту «а» частини першої статті 96 ЗК України землекористувачі зобов`язані забезпечувати використання землі за цільовим призначенням та за свій рахунок приводити її у попередній стан у разі незаконної зміни її рельєфу, за винятком випадків незаконної зміни рельєфу не власником такої земельної ділянки.

46. Статтею 35 Закону України від 19.06.2003 № 962-IV «Про охорону земель» передбачено, що власники і землекористувачі, в тому числі орендарі земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності зобов`язані дотримуватися вимог земельного та природоохоронного законодавства України; забезпечувати використання земельних ділянок за цільовим призначенням та дотримуватися встановлених обмежень (обтяжень) на земельну ділянку.

47. Стаття 20 ЗК України регулює встановлення та зміну цільового призначення земельних ділянок.

48. Згідно з частиною першою статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

49. Відповідно до статті 1 Закону № 963-IV під невиконанням вимог щодо використання земель за цільовим призначенням розуміється, зокрема, фактичне використання земельної ділянки, яке не відповідає її цільовому призначенню, встановленому при передачі земельної ділянки у власність чи наданні в користування, в тому числі в оренду, а також недодержання режиму використання земельної ділянки або її частини в разі встановлення обмежень (обтяжень).

50. Судами встановлено та матеріалами справи підтверджено, що земельна ділянка земель комунальної власності площею 4,1314 га за кадастровим номером 2124084400:08:002:0227 надана для будівництва та обслуговування санаторно-оздоровчих закладів в с. Поляна на вул. Духновича, 104 та використовується ДП «Санаторій "Поляна"» на підставі договору оренди земельної ділянки від 07.10.2019 та за цільовим призначенням відноситься до категорії земель оздоровчого призначення.

51. Відповідно до статті 47 ЗК України до земель оздоровчого призначення належать землі, що мають природні лікувальні властивості, які використовуються або можуть використовуватися для профілактики захворювань і лікування людей.

52. Згідно зі статтею 48 ЗК України на землях оздоровчого призначення забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню або може негативно вплинути на природні лікувальні властивості цих земель. На територіях лікувально-оздоровчих місцевостей і курортів встановлюються округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони. У межах округу санітарної (гірничо-санітарної) охорони забороняється передача земельних ділянок у власність і надання у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам для діяльності, несумісної з охороною природних лікувальних властивостей і відпочинком населення. Будівництво об`єктів житлового, громадського призначення та інших об`єктів, інша господарська діяльність на землях оздоровчого призначення здійснюється виключно за умови дотримання режимів округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони, якщо така діяльність сумісна з охороною природних лікувальних ресурсів і відпочинком населення.

53. Статтею 49 ЗК України передбачено, що порядок використання земель оздоровчого призначення визначається законом.

54. Згідно зі статтею 1 Закону № 2026-III лікувально-оздоровча місцевість є природною територією, що має мінеральні та термальні води, лікувальні грязі, озокерит, ропу лиманів та озер, кліматичні та інші природні умови, сприятливі для лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань. Курорт це освоєна природна територія на землях оздоровчого призначення, що має природні лікувальні ресурси, необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об`єктами інфраструктури, використовуються з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань та для рекреації і підлягає особливій охороні. На землях курортів побудовані необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об`єктами інфраструктури, що використовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань та для рекреації, тоді як на лікувально-оздоровчих місцевостях такі об`єкти відсутні. Законодавство про землі оздоровчого призначення складається з нормативно-правових актів земельного законодавства та нормативно-правових актів законодавства про діяльність курортів.

55. Спірна земельна ділянка знаходиться на території села Поляна Закарпатської області, що було віднесене до курортів згідно з постановою Ради Міністрів УРСР № 490 від 12.10.1982 «Про затвердження положення про курорти Поляна, Сойми, Любінь Великий, Миргород, Ворзель», а також постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1996 № 1576, якою затверджено Перелік населених пунктів, віднесених до курортних.

56. Відповідно до статті 6 Закону № 2026-III до природних лікувальних ресурсів належать мінеральні і термальні води, лікувальні грязі та озокерит, ропа лиманів та озер, морська вода, природні об`єкти і комплекси із сприятливими для лікування кліматичними умовами, придатні для використання з метою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань.

57. Відповідно до статті 15 Закону № 2026-III з метою організації діяльності курортів юридичні та фізичні особи використовують спеціально визначені природні території, які мають мінеральні та термальні води, лікувальні грязі та озокерит, ропу лиманів та озер, акваторію моря, кліматичні, ландшафтні та інші умови, сприятливі для лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань.

58. Частинами першою, другою, четвертою статті 19 Закону № 2026-III розробка родовищ підземних лікувальних мінеральних вод, лікувальних грязей та інших корисних копалин, що належать до природних лікувальних ресурсів, здійснюється за спеціальним дозволом на користування надрами в порядку, визначеному законодавством України. Мінеральні води, лікувальні грязі, що належать до природних лікувальних ресурсів, видобуваються в обсягах, ліміт яких затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Якість природних лікувальних ресурсів регламентується спеціальним медичним (бальнеологічним) висновком, який визначає кондиційний склад корисних і шкідливих для людини компонентів. Видобуток, підготовка, переробка та використання підземних лікувальних мінеральних вод, лікувальних грязей та інших корисних копалин, що належать до природних лікувальних ресурсів, здійснюються згідно із затвердженими проектами та встановленими центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр квотами.

59. Як установлено вище відповідно до Спеціального дозволу на користування надрами від 10.09.1999 № 1983 ДП «Санаторій "Поляна"» надано право на видобування підземних мінеральних лікувально-столових вод, придатних для внутрішнього і зовнішнього лікування та промислового розливу зі свердловин № 2-Р та № 3-Р. Строк дії дозволу до 10.09.2034.

60. При цьому належність підземних вод Полянського родовища, які виводяться свердловинами № 2-Р і № 3-Р до лікувальних мінеральних вод підтверджується витягом з протоколу № 16 від 07.10.2005 засідання Вченої ради Українського НДІ медично реабілітації та курортології (Протокол № 16 від 07.10.2005) та медичним (бальнеологічним) висновком від 28.05.2019 № 563 щодо підземних вод свердловина № 2-Р і № 3-Р Полянського родовища Закарпатської області.

61. Колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги, що підземні лікувальні мінеральні води можуть використовуватися для промислового розливу. При цьому порядок надання в користування таких родовищ визначається Кодексом України про надра та іншими актами законодавства. Розробка родовищ підземних лікувальних мінеральних вод, лікувальних грязей та інших корисних копалин, які належать до природних лікувальних ресурсів, здійснюється за спеціальним дозволом (ліцензією) на користування надрами в порядку, визначеному законодавством України.

62. Водночас ключовим питанням у цій справі є можливість здійснення промислового розливу лікувальних мінеральних вод, тобто промислового виробництва на землях оздоровчого призначення.

63. Відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 № 548 «Землі оздоровчого призначення» (землі, що мають природні лікувальні властивості, які використовуються або можуть використовуватися для профілактики захворювань і лікування людей) поділяються на: 06.01 для будівництва і обслуговування санітарно-оздоровчих закладів, 06.02 для розробки родовищ природних лікувальних ресурсів, 06.03 для інших оздоровчих цілей, 06.04 для цілей підрозділів 06.01 06.03 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду.

64. Згідно з договором оренди від 07.10.2019 земельна ділянка площею 4,1314 га за єдиним кадастровим номером 2124084400:08:002:0227 передається в оренду для обслуговування водозабірних споруд Санаторію «Поляна», цільове призначення землі для будівництва та обслуговування санаторно-оздоровчих закладів (код цільового використання 06.01). На вказаній земельній ділянці знаходиться цілісний майновий комплекс санаторію «Поляна», до складу якого входять і будівлі, у яких здійснюється розлив мінеральних вод (будівля колишнього клубу-їдальні та будівля бактеріологічної лабораторії).

65. Колегія суддів зазначає, що надання земель оздоровчого призначення для використання за їх цільовим призначенням громадянам і юридичним особам необхідно відрізняти від створення курортів і оголошення тих або інших територій курортними. Підставою для ухвалення рішення про оголошення природної території курортною є наявність на ній природних лікувальних ресурсів, а також необхідної інфраструктури для їх експлуатації й організації лікування людей. Напрями спеціалізації санаторно-курортних закладів визначаються Держкурортом і Міністерством охорони здоров`я України з урахуванням лікувальних властивостей природних лікувальних ресурсів курортів.

66. Водночас крім категорії земель оздоровчого призначення слід виділяти інше цільове призначення земельних ділянок у межах курортів. Так у межах курортів можуть перебувати не тільки земельні ділянки, надані у власність чи користування лікувальним та санаторно-курортним закладам, установам та їх об`єднанням, а й земельні ділянки, надані громадянам та юридичним особам для житлового будівництва, будівництва та обслуговування об`єктів комерційного призначення (магазинів, ресторанів, барів), будівництва промислових, транспортних, сільськогосподарських підприємств, підприємств енергетики, зв`язку тощо.

67. Забудова курортів здійснюється відповідно до затверджених у встановленому законодавством порядку генеральних планів курортів, іншої містобудівної документації. Будівництво на землях курортів нових і розширення діючих промислових підприємств та інших об`єктів, не пов`язаних безпосередньо з задоволенням потреб відпочиваючих і місцевого населення, потреб курортного та житлового будівництва, чи таких, що можуть негативно вплинути на природні лікувальні фактори, забороняється (ст. 12 Закону № 2026-III)

68. Згідно із частиною другою статті 13 Закону № 2026-III земельні ділянки курортів використовуються у порядку, визначеному проектом організації використання території та генеральним планом забудови курорту, з дотриманням вимог статей 31, 32 і 33 цього Закону, які встановлюють правила та обмеження першої, другої та третьої санітарно-захисних зон.

69. Отже, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції, що на землях оздоровчого призначення дозволяється здійснення і таких видів діяльності, які характерні для цільового призначення інших категорій земель.

70. Відповідно до статті 25 Закону від 06.10.1998 № 161-XIV «Про оренду землі» орендар зобов`язаний дотримуватися режиму використання земель оздоровчого призначення.

71. Отже, наявність природно-лікувальних властивостей, які використовуються або можуть використовуватися для профілактики захворювань і лікування людей дає можливість зазначити про необхідність особливої уваги з боку держави до охорони та використання таких земель. Отже, такі земельні ділянки не можна надавати у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам для діяльності, яка є несумісною з охороною природних ресурсів, що мають лікувальні властивості та відпочинком населення.

72. Таким чином, використання земельної ділянки земель оздоровчого призначення, що надана для будівництва та обслуговування санаторно-оздоровчих закладів, на якій здійснюється промислова діяльність з розливу лікувальної мінеральної води, не відповідає її цільовому призначенню, а використовується в промислових цілях.

73. У межах спірних правовідносин та на час їх виникнення, колегія суддів вважає за необхідне сформувати висновок, що діяльність з розливу природної лікувальної мінеральної води в промислових цілях на земельній ділянці земель оздоровчого призначення є використанням останньої з порушенням цільового призначення.

74. Колегія суддів не приймає посилання позивача на те, що суд апеляційної інстанції застосував норми права без урахування висновку щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладеного у постановах від 11.06.2020 у справі № 160/6502/19, від 10.12.2020 у справі № 160/6501/19, від 21.01.2021 у справі № 480/3179/19, оскільки предметом спору в цих справах був висновок органів Державної аудиторської служби України, що стосувався порушення учасниками публічних закупівель Закону України від 25.12.2015 № 922-VIII «Про публічні закупівлі», тобто спірні правовідносини є повністю відмінними від справи, що розглядається.

80. На підставі викладеного колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що оскаржуваний припис винесений на підставі та у спосіб, передбачений законом, у межах повноважень, є правомірним та скасуванню не підлягає.

81. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

82. Із огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду і постанову суду апеляційної інстанції без змін.

83. Оскільки Верховний Суд залишає без змін постанову суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу. Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, - ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу Дочірнього підприємства «Санаторій "Поляна"» Приватного акціонерного товариства лікувально-оздоровчих закладів профспілок України «Укрпрофоздоровниця» залишити без задоволення. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2022 залишити без змін. Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий А.Ю. Бучик Судді С.Г. Стеценко Л.В. Тацій