Постанова 4855 № 640/16590/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/16590/21 Суддя (судді) першої інстанції: Дудін С.О. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 15 квітня 2024 року м. Київ Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: судді-доповідача Аліменка В.О., суддів Бєлової Л.В., Кучми А.Ю. розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2024 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Держави України в особі Київської міської прокуратури про відшкодування матеріальної шкоди,- В С Т А Н О В И Л А: ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до держави України в особі Київської міської прокуратури про стягнення з держави України в особі Київської міської прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальної шкоди у вигляді недоплаченої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного ч.3 ст.81 Закону України "Про прокуратуру" та надбавки за вислугу років, завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визначені неконституційними, за період з 01.07.2015 по 24.09.2019 в сумі 808620,14 грн. Посилаючись на ч.3 ст.125 Конституції України, як норми прямої дії, зазначає, що заявлені позовні вимоги стосуються саме відшкодування шкоди в зв`язку з прийняттям державою закону, що визнаний неконституційним, а не в зв`язку з неправомірним рішенням, дією чи бездіяльністю органу державної влади. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2024 року закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Держави України в особі Київської міської прокуратури про стягнення матеріальної шкоди відмовлено. Позивач не погодилася з ухвалою суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просила скасувати ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивач зазначає, що оскільки одним з критеріїв розмежування справ цивільної і адміністративної юрисдикції є суб`єктний критерій, а питання матеріального та соціально-побутового забезпечення прокурорів регулюється Законом України «Про прокуратуру», тому даний спір (про відшкодування шкоди, завданої прийняттям неконституційного акту, у вигляді недоплаченої частини заробітної плати, яка мала бути нарахована позивачу, за період, коли позивач перебував на публічній службі) пов`язаний з проходженням публічної служби і повинен розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Також, вказує, що суд першої інстанції не врахував правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 14 листопада 2018 року у подібній справі №757/70264/17-ц. Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні. Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на рішення, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження. Згідно ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, встановив наступне. З матеріалів справи вбачається, що позивач просив стягнути з Держави Україна в особі Київської міської прокуратури матеріальну шкоду, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного за ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 року по 24.09.2019 року у сумі 808620,14 грн. В обґрунтування позовних вимог посилалася на ч.3 ст.125 Конституції України, як норму прямої дії. При цьому зазначада, що заявлені позовні вимоги стосуються саме відшкодування шкоди в зв`язку з прийняттям державою закону, що визнаний неконституційним, а не в зв`язку з неправомірним рішенням, дією чи бездіяльністю органу державної влади. Суд першої інстанції, закриваючи провадження у справі, виходив з того, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Оскільки позивач заявляє вимогу про стягнення матеріальної шкоди без висування вимоги вирішити публічно-правовий спір, тому справа не підлягає розглядові за правилами адміністративного судочинства. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Згідно з пунктами 1 - 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. Згідно з частиною п`ятою статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Вирішуючи питання про обґрунтованість апеляційної скарги, суд виходить з такого. Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Відповідно до абзацу першого частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин. Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади. Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень. Одним із критеріїв розмежування справ цивільної й адміністративної юрисдикції є суб`єктний критерій. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби. Згідно з пунктом 17 частини першої статті 4 КАС України публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування. Як вбачається з матеріалів справи, позивач в період з 14.06.2010 року працював в органах прокуратури та 22.03.2021 року був звільнена з органів прокуратури. Законодавець урегулював питання, пов`язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням), спеціальними нормативно-правовими актами. У цій справі таким спеціальним нормативно-правовим актом є Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (у редакції, чинній на момент праці позивача в органах прокуратури, далі - Закон №1697-VII). У преамбулі Закону №1697-VII цей Закон визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України. На підставі статті 4 Закону №1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Відповідно до частини другої статті 81 Закону №1697-VII заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Згідно частини третьої статті 81 Закону №1697-VII посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Підпунктом 63 Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28 грудня 2018 року №79- VIIІ внесено зміни до розділу пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України, яким встановлено, що норми і положення статті 81, частин шістнадцятої, сімнадцятої,вісімнадцятої статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII "Перехідні положення" Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Відповідно до доводів позивача, на час набрання законної сили положенням пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу від 28 грудня 2018 року №79-VIIІ вона мала право на отримання посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з 01 січня 2017 року у розмірі 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, тому, на її думку, визнання неконституційними положень пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу є підставою для відшкодування майнової шкоди, а саме неотриманої частини заробітної плати за період з 01.07.2015 року по 24.09.2019 року. В зв`язку з цим, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Держави Україна в особі Київської міської прокуратури про стягнення матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного за ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 року по 24.09.2019 року у сумі 808620,14 грн. Оскільки спір стосується виплати заробітної плати позивачу за час її роботи в органах прокуратури, право на яке у позивача виникло у зв`язку із виконанням нею професійних обов`язків на посаді прокурора та припиненням виконання цих обов`язків, колегія суддів зазначає, що цей спір є таким, що пов`язаний з проходженням та звільненням з публічної служби, тому на нього поширюється юрисдикція адміністративного суду. Аналогічні висновки у подібних правовідносинах зробила Велика Палата Верховного Суду у постановах від 14 листопада 2018 року у справі № 757/70264/17-ц та від 05 червня 2019 року у справі № 686/23445/17, а також Верховний Суд в постановах від 28 січня 2021 року у справі № 340/2540/20, від 29 січня 2021 року у справі № 640/16456/19. Отже, між сторонами виник публічно-правовий спір щодо правомірності невиплати позивачу, як прокурору, заробітної плати у розмірі 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, за період з 01.07.2015 року по 24.09.2019 року. Стосовно посилань суду першої інстанції на частину п`яту статті 21 КАС України у цій справі є безпідставним, оскільки звертаючись із позовом до суду про відшкодування майнової шкоди, позивач зазначав, що норма закону, що спричинила завдання їй майнової шкоди, визнана неконституційною Рішенням Конституційного Суду України, тому були відсутні підстави для пред`явлення вимог про визнання протиправними дій суб`єкта владних повноважень. Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності. Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою ЄСПЛ. У справі «Сокуренко і Стригун проти України» ЄСПЛ указав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу існування суду, але й на дотримання таким судом норм, які регулюють його діяльність. У рішенні в справі «Занд проти Австрії» («Zand v. Austria», заява № 7360/76) Європейська комісія з прав людини висловила думку, що термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів» («Sokurenko and Strygun v. Ukraine», заяви № 29458/04 та № 29465/04,§ 24). Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції. Таким чином, суд першої інстанції дійшов помилковогой висновку, що дана справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства і не належить до компетенції адміністративного суду. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 320 КАС України підставою для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання. Таким чином, зважаючи на приписи п.4 ч.1 ст.320 КАС України апеляційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржена ухвала - скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції. Керуючись статтями 20, 23, 33, 287, 292, 308, 311, 312, 315, 320, 321, 322, 325, Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, - ПОСТАНОВИЛА: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2024 - скасувати, а справу направити для продовження розгляду до Київського окружного адміністративного суду. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню. Суддя-доповідач В.О. Аліменко Судді Л.В. Бєлова А.Ю. Кучма