Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 560/16164/23

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 560/16164/23 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Гнап Д.Д. Суддя-доповідач - Капустинський М.М. 19 березня 2024 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Капустинського М.М. суддів: Сапальової Т.В. Ватаманюка Р.В. , за участю: секретаря судового засідання: Довганюк В.В., представників сторін, розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Хмельницького обласного територіального центру комплектування та соціальної підтримки на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 листопада 2023 року у справі за адміністративним позовом Хмельницького обласного територіального центру комплектування та соціальної підтримки до 3 територаільного управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України про визнання висновків протиправними та зобов`язання вчинити дії., В С Т А Н О В И В : Хмельницький обласний територіальний центр комплектування та соціальної підтримки звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до 3 територіального управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, в якому просили: - визнати протиправним висновок фахівців 3 управління територіального аудиту щодо неефективних управлінських рішень у використанні коштів субвенцій та скасувати рекомендацію щодо розробки та затвердження адміністративних регламентів (інших розпорядчих документів), які передбачатимуть детальний механізм внутрішнього контролю за визначенням потреби в коштах субвенцій з місцевих бюджетів, моніторингу наявності предметів закупівель на споживчому ринку для виключення (мінімізації) ризиків повернення субвенцій, як не використаних; - визнати протиправним здійснення фахівцями внутрішнього аудиту перевірки нарахування та виплати грошового забезпечення, яка не була передбачена Програмою внутрішнього аудиту Хмельницького обласного територіального центру комплектування та соціальної підтримки, затвердженою начальником 3 територіального управління внутрішнього аудиту 10.03.2023 року та скасувати пропозиції щодо відшкодування незаконно виплаченого на думку аудиторів грошового забезпечення; - визнати протиправним висновок фахівців 3 управління територіального аудиту щодо суми переплати додаткової винагороди (1678,97 тис. грн.) та скасувати пропозиції щодо відшкодування виплаченої винагороди та грошового забезпечення на суму 1602,33 тис. грн. (сума не відповідає дійсності); - визнати протиправними дії аудиторів в частині проведення перевірки по сплаті військового збору як такої, що здійснена в порушення п. 41.6 ст. 41 Податкового кодексу України; - скасувати рекомендації та пропозиції фахівців 3 управління внутрішнього аудиту як таких, що не відповідають вимогам законодавства та дублюють прописані чинними нормативними документами порядки здійснення господарських операцій, щодо розробки адміністративних регламентів процесу нарахування та виплати додаткової винагороди, список завдань, функцій, актів законодавства, інструкцій регламентів та планів, які визначають порядок нарахування та виплати винагороди за участь у бойових діях з обов`язковою ідентифікацією і оцінкою ризиків та визначенням заходів контролю; відпрацювання алгоритму отримання, обліку та використання благодійної (гуманітарної) допомоги, з призначенням комісії по прийому благодійної допомоги, з визначенням обов`язків посадовим особам, задіяних в даному процесі, визначенням термінів оформлення та подачі документів. Централізувати процес надання гарантійних листів, листів-звернень на отримання благодійної допомоги, їх обліку та звітності; розробки адміністративного регламенту внутрішнього контролю за процесом публічних закупівель товарів, робіт, послуг, в т.ч. укладання та виконання господарських договорів. Позовні вимоги обгрунтовані тим, що за результатами проведеного аудиту Хмельницькому ОТЦК та СП надано відповідні рекомендації та пропозиції, які згідно п.4 розділу XII Порядку проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України, затвердженого наказом Міністерства оборони України від 15.12.2020 року №475 із змінами є обов`язковими до виконання. Зазначали, що у аудиторському звіті від 22.06.2023 року №234/3/20аз фахівцями 3 територіального управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України по окремих питаннях зроблено недостовірні висновки та, як наслідок, надано безпідставні (незаконні) рекомендації та пропозиції. Вказували, що на висновки аудиту, надані рекомендації та пропозиції Хмельницьким ОТЦК та СП надано відповідні коментарі. Відповідно до висновків 3 територіального управління внутрішнього аудиту коментарі Хмельницького ОТЦК та СП не прийнято. Позивач зазначав про протиправність дій відповідача стосовно неприйняття коментарів щодо незгоди з висновками аудиторської групи. Вважав, що порушень законодавства не допускав, а тому звернувся з даним позовом до суду. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 листопада 2023 року у задоволенні позову Хмельницького обласного територіального центру комплектування та соціальної підтримки до 3-го територіального управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України про визнання висновків протиправними та зобов`язання вчинити дії - відмовлено. Не погодившись з прийнятим судовим рішення позивачем у справі подано до суду апеляційну скаргу, в якій, з підстав порушення судом норм матеріального та процесуального права просили скасувати зазначене судове рішення, прийняти нове - про задоволення позовних вимог у повному обсязі. На обгрунтування поданої апеляції зазначили, що ІНФОРМАЦІЯ_1 є юридичними особами публічного права, має самостійний баланс, реєстраційні рахунки в органах Казначейства. Територіальний центр має печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням, що підтверджує його правосуб"єктність, як окремої юридичної особи, наділеною усіма правами. Звертаючись до суду позивач вважав, що внаслідок не належного збору доказів відповідачем, по окремих питаннях зроблено недостовірні висновки та, як наслідок, надано безпідставні (незаконні) рекомендації та пропозиції, викладені у аудиторському звіті від 22.06.2023 року № 234/3/20аз, що призвели до порушення прав ІНФОРМАЦІЯ_2 та виникнення додаткових обов`язків, які суперечать або не відповідають чинному законодавству. При постановлені оскарженого рішення зазначених обставин судом першої інстанції враховано не було. В судовому засіданні представники позивача вимоги та доводи апеляційної скарги підтримали, представник відповідача - заперечив щодо їх задоволення. Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду - без змін, виходячи з наступного. Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, в період з 13.03.2023 по 02.06.2023, 19.06.2023 по 22.06.2023 3-м територіальним управлінням внутрішнього аудиту Міністерства оборони України проведено аудит діяльності Хмельницького обласного територіального центру комплектування та соціальної підтримки, за результатами якого складено аудиторський звіт №234/3/20аз, який містить відомості про хід аудиторського дослідження, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок і рекомендації (пропозиції) щодо діяльності позивача залежно від характеру виявлених проблем. На висновки аудиту, Хмельницьким обласним територіального центру комплектування та соціальної підтримки надано відповідні коментарі, які, відповідно до висновків 3 територіального управління внутрішнього аудиту коментарі Хмельницького обласного територіального центру комплектування та соціальної підтримки не прийнято. Вважаючи висновки аудиту протиправними та необгрунтованими, позивач звернувся до суду з даним позовом. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з врахуванням вимог визначених Порядком проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України, затвердженого наказом Міністра оборони України 15.12.2020 №475, прийшов до висновку, що Хмельницький обласний територіальний центр комплектування та соціальної підтримки, як підконтрольний установі Збройних Сил України, не вправі брати на себе відповідальність за невиконання прямих обов`язків військової частини чи інших уповноважених суб`єктів, яким вони підпорядковані, та не можуть оскаржувати до суду наслідки внутрішнього аудиту, які узгоджуються зі спільним публічним інтересом усієї ієрархічно побудованої системи Збройних Сил України. Разом з цим, висновки управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України як органу внутрішнього аудиту про порушення підконтрольним суб`єктом вимог законодавства є висновками тільки цього органу, зазначення яких в аудиторському звіті не суперечить чинному законодавству. Такі висновки аудиторського звіту, як і висновки на коментарі до цього звіту, можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені висновки аудиторського звіту, за позовом військовослужбовця, до якого за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності позивача були застосовані заходи дисциплінарної відповідальності. У такому разі будуть наявні спірні відносини, що не виключають можливість звернення до суду, оскільки наявне право, яке підлягає судовому захисту. Таким чином, висновки на коментарі до рекомендацій аудиторського звіту, як і висновки такого звіту, є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки зумовлюють виникнення прав та обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому можуть бути предметом спору. Предметом розгляду у справі є правовідносини між юридичними особами, одна з яких є підконтрольним суб"єктом та має виконувати розпорядження центрального органу виконавчої влади на підставі свого підпорядкування. Публічний інтерес у реалізації вимог аудиторського звіту полягає насамперед у вжитті заходів з відшкодування недонарахованих та невідшкодованих збитків, завданих державі, усунення інших наслідків порушень під час реалізації в Збройних Силах України державної політики, з питань виконання законодавства з питань військового обов`язку і військової служби, мобілізаційної підготовки та мобілізації. Такий інтерес є спільним для всієї системи Збройних Сил України, побудованої на системі субординаційних відносин. Отже, враховуючи наявний спільний публічний інтерес у діяльності позивача та відповідача, положення оскаржуваного звіту не можуть порушувати права Хмельницького обласного територіального центру комплектування та соціальної підтримки. Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне. У відповідності до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Згідно з вимогами ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно до вимог ч.1 ст.5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Згідно з вимогами ч.1 ст.6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно із ч.3 ст.26 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх установах і на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління таких розпорядників бюджетних коштів. Внутрішнім аудитом є діяльність, спрямована на удосконалення системи управління, внутрішнього контролю, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності розпорядника бюджетних коштів і підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, та яка передбачає надання незалежних висновків і рекомендацій. Для здійснення внутрішнього аудиту розпорядник бюджетних коштів в особі керівника утворює самостійний структурний підрозділ внутрішнього аудиту, що є підпорядкованим і підзвітним безпосередньо такому керівнику. Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України. Постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року №1001, затверджено Порядок здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту (далі - Порядок №1001). Відповідно до пункту 3 Порядку №1001 у державному органі для здійснення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ - структурний підрозділ внутрішнього аудиту (далі - підрозділ). Наказом Міністерства оборони України від 05 червня 2019 року №280 (зі змінами) затверджено Положення про Департамент внутрішнього аудиту Міністерства оборони України. Пунктом 3 Положення про Департамент внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, затвердженого Наказом Міністерства оборони України від 05 червня 2019 року №280 (зі змінами), передбачено, що Департамент є самостійним структурним підрозділом апарату Міноборони. У підпорядкуванні Департаменту перебувають територіальні управління внутрішнього аудиту (далі - територіальні управління). Департамент координує діяльність Державної спеціальної служби транспорту (далі - Держспецтрансслужба) у сфері внутрішнього аудиту та інших підрозділів внутрішнього аудиту у сфері Міноборони (у разі їх утворення). Наказом Міністерства оборони України від 15.12.2020 №475 затверджено Порядок проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України (далі - Порядок №475). Відповідно до пункту 4 наказу Міністерства оборони України від 15.12.2020 №475, рішення про призначення внутрішніх аудитів, в тому числі за рішенням правоохоронних органів, приймається Міністром оборони України, посадовою особо, яка виконує обов`язки Міністра оборони України або директором Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, або особою, яка виконує обов`язки директора цього Департаменту. Згідно із п.6 розділу І Порядку №475 внутрішні аудитори виконують службові доручення й безпосередньо підпорядковуються відповідним керівникам Департаменту або територіального підрозділу. Неправомірне втручання правоохоронних органів, органів управління, засобів масової інформації, об`єднань громадян, інших юридичних або фізичних осіб у їх діяльність не допускається. Згідно із п. 11 розділу І Порядку №475 керівник Установи має право: 1) ознайомлюватися з проектом офіційного документа про результати виконання аудиторського завдання в частині, що стосується їх діяльності (відповідальності, повноважень); 2) надавати письмові коментарі до офіційного документа про результати виконання аудиторського завдання. Відповідно до п.6 розділу ХІ Порядку №475 висновки в аудиторському звіті повинні містити обґрунтовані підсумки за результатами аналізу та оцінки зібраних даних відповідно до питань програми внутрішнього аудиту. Аудиторські висновки, незалежно від обраного способу представлення мають враховувати такі особливості: вони не повинні бути неочікуваними, кожен висновок має бути обґрунтованим доказовою базою; вони повинні бути пов`язані із цілями аудиту, представляти відповідь на проблему, визначену ще до початку проведення аудиту; вони повинні бути чіткими, короткими та не містити неоднозначних тверджень, не повинні переобтяжуватися деталями, представлення яких є у додатках. Згідно із п.7 розділу ХІ Порядку №475 рекомендації за результатами внутрішнього аудиту мають містити конструктивні пропозиції щодо вдосконалення тих аспектів діяльності, стосовно яких проводився внутрішній аудит. Рекомендації мають базуватися на висновках, бути адекватними, конкретними, реальними для впровадження, чітко формулюватись та, по можливості, містити очікуваний результат їх впровадження (оцінку їх можливого впливу на діяльність Установи, органу/органів управління, Міноборони). Відповідно до п.9 розділу ХІ Порядку №475 аудиторський звіт складається у трьох примірниках. Перший примірник залишається у справах Департаменту чи територіального підрозділу, другий - у справах Установи, третій примірник (у разі виявлення відповідних порушень чи їх ознак) із супровідним листом Департаменту або територіального підрозділу передається до правоохоронного органу. Згідно із п. 11 розділу ХІ Порядку №475 якщо за результатами ознайомлення з офіційним документом керівник Установи та/або відповідальні за діяльність особи не погоджуються з аудиторськими доказами, висновками та/або рекомендаціями (пропозиціями), вони зазначають про це надписом підписано з коментарями, який засвідчують власним підписом із зазначеннями дати, та протягом 10 робочих днів надають до Департаменту чи територіального підрозділу, внутрішні аудитори якого проводили аудит, обґрунтовані коментарі за своїм підписом (форма коментарів наведена у додатку 2 до Порядку). Відповідно до п.12 розділу ХІ Порядку №475 за дорученням директора Департаменту або начальника територіального підрозділу внутрішні аудитори розглядають коментарі та готують письмові висновки на них в установлений таким керівником термін, але не пізніше 10 робочих днів з дня їх отримання. Висновок підписується особою, яка його готувала, та затверджується директором Департаменту або начальником територіального підрозділу (форма висновку наведена у додатку 3 до Порядку). Згідно із п.13 розділу ХІ Порядку №475 за результатами розгляду офіційного документа (рекомендацій, пропозицій) та, за наявності коментарів і висновків на них, директор Департаменту або начальник територіального підрозділу приймає рішення про: прийняття матеріалів і виконання керівником Установи наданих рекомендацій (пропозицій); направлення Установі, органу управління листа з додатковими рекомендаціями (пропозиціями) або інформацією про скасування чи внесення змін до наданих рекомендацій (пропозицій); такий лист є невід`ємною частиною аудиторського звіту; призначення додаткового або повторного аудиторського завдання чи направлення матеріалів внутрішнього аудиту на доопрацювання без виходу в Установу. Відповідно до п.п.1,2 розділу ХVI Порядку №475 скарги в установленому законодавством порядку розглядаються: на дії внутрішніх аудиторів територіального підрозділу - керівником територіального підрозділу; на дії керівників територіальних підрозділів, внутрішніх аудиторів Департаменту - директором Департаменту; на дії директора Департаменту - посадовою особою, визначеною Міністром оборони України. Якщо за результатами розгляду скарги встановлено факт невідповідності офіційної документації, складеної за результатами здійснення внутрішнього аудиту, дійсному стану справ та/або недотримання Стандартів, що вплинуло на об`єктивність аудиторських висновків, директором Департаменту або начальником територіального підрозділу може призначатися додатковий чи повторний внутрішній аудит. Відповідно до ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 1-1) спорах адміністратора за випуском облігацій, який діє в інтересах власників облігацій відповідно до положень Закону України "Про ринки капіталу та організовані товарні ринки", із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності державного замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про оборонні закупівлі", крім спорів, пов`язаних із укладенням державного контракту (договору) про закупівлю з переможцем спрощених торгів із застосуванням електронної системи закупівель, а також зміною, розірванням і виконанням державних контрактів (договорів) про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень"; 13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років"; 14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства; 15) спорах, що виникають у зв`язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу; 16) спорах щодо здійснення державного регулювання, нагляду і контролю у сфері медіа. Обов`язковою ознакою рішення суб`єкта владних повноважень, яке може бути оскаржене до суду, є те, що воно безпосередньо породжує правові наслідки для суб`єкта відповідних правовідносин і має обов`язковий характер. Норми підзаконних нормативно-правових актів Міністерства оборони України, якими регулюється діяльність управлінь внутрішнього аудиту, надають рекомендаціям, наведеним у Звіті обов`язковий характер за певних умов. Так, Верховний Суд у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у справі №808/1422/17, розглядаючи спір даної категорії, у постанові від 02.10.2020 зазначив, що "… З метою правильного вирішення спорів цієї категорії судам необхідно виходити не лише з положень постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади" від 28.09.2011 №1001, яка визначає основні засади проведення внутрішнього аудиту, але й оцінювати реальні наслідки для підконтрольних установ, ураховуючи особливості нормативного регулювання в конкретній сфері державного управління…". Порядок проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України, затверджений наказом Міністра оборони України 15.12.2020 №475, установлює, що виконання завдань з проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України покладено на Службу внутрішнього аудиту Міністерства оборони України. Відповідно до п.7 розділу ХІ Порядку №475 якщо вжитими в період виконання аудиторського завдання заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень і недоліків, в офіційному документі наводяться пропозиції щодо: - відшкодування втрат і збитків, усунення інших порушень, недоліків і ризиків; - притягнення до передбаченої законодавством відповідальності осіб, винних у допущенні виявлених порушень і недоліків або невжитті заходів щодо їх усунення, включаючи ініціювання їх звільнення із займаних посад; - вжиття заходів за порушення бюджетного законодавства; - звернення до суду з позовними заявами про: стягнення в дохід держави коштів, одержаних чи використаних з порушенням законодавства, прихованих і занижених платежів, заборгованості (та нарахованих у встановленому порядку штрафних санкцій) перед бюджетами і державними фондами тощо; відшкодування (повернення) юридичними особами чи фізичними особами-підприємцями коштів, зайво сплачених їм Установами або отриманих ними безпідставно, та коштів, недоотриманих бюджетом чи Установам; визнання угод недійсними і стягнення в дохід держави коштів (майна), одержаних (витрачених) за такими угодами тощо; пред`явлення цивільних позовів до винних осіб у випадку, коли діями чи бездіяльністю посадових осіб державі заподіяні матеріальні збитки (шкода), а правоохоронний орган відмовив у кримінальному провадженні або закрив його. Враховуючи приписи пункту 7 Порядку проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України, затверджений наказом Міністра оборони України 15.12.2020 №475, пропозиції (рекомендації), викладені у Звіті органу внутрішнього аудиту, є обов`язковими до виконання, оскільки підконтрольний суб`єкт несе відповідальність за повноту вжиття заходів. Разом з цим, суд першої інстанції вірно виходив з того, що висновки управління внутрішнього аудиту Служби внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, як органу внутрішнього аудиту про порушення підконтрольним суб`єктом вимог законодавства, є висновками тільки цього органу, зазначення яких в аудиторському звіті не суперечить чинному законодавству. Такі висновки аудиторського звіту, як і висновки на коментарі до цього звіту, можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені висновки аудиторського звіту, за позовом військовослужбовця, до якого за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності позивача були застосовані заходи дисциплінарної відповідальності. У такому разі будуть наявні спірні відносини, що не виключають можливість звернення до суду, оскільки наявне право, яке підлягає судовому захисту. Таким чином, висновки на коментарі до рекомендацій аудиторського звіту, як і висновки такого звіту, є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки зумовлюють виникнення прав та обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому можуть бути предметом спору. Судом вірно зазначено, що центральним органом виконавчої влади з метою виконання завдання адміністративного керівництва Збройними Силами встановлено особливий порядок розгляду скарг на надані за результатами виконання аудиторських завдань рекомендації. Наказ Міністра оборони України "Про організацію діяльності з внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України та затвердження Порядку проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України" від 15.12.2020 №475 визначає питання, пов`язані з організацією діяльності з внутрішнього аудиту та порядок проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, розповсюджує свою дію на відповідні контролюючі органи та їх підконтрольних суб`єктів, які входять до сфери управління органу. Відповідно до п.1 розділу ХVI Порядку №475 скарги в установленому законодавством порядку розглядаються: - на дії внутрішніх аудиторів територіального підрозділу - керівником територіального підрозділу; - на дії керівників територіальних підрозділів, внутрішніх аудиторів Департаменту - директором Департаменту; - на дії директора Департаменту - посадовою особою, визначеною Міністром оборони України. Відповідно, у разі незгоди з результатом внутрішнього аудиту та рекомендаціями аудиторського звіту адміністративний позов не може бути поданий без застосування адміністративного оскарження вимог аудиторського звіту, що узгоджується з вимогами чинного законодавства. Така правова позиція щодо розгляду даної категорії спорів наведена у постанові від 02.10.2020 Верховного Суду у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду, викладену у постанові у справі №808/1422/17. Суд також вірно вважав безпідставними посилання позивача на неможливість застосування Наказу №475 внаслідок відсутності реєстрації цього нормативно-правового акта в Міністерстві юстиції України. З цього приводу суд зазначив, що статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Конституційним Судом України в Рішенні від 25 листопада 1997 року №6-зп сформульовано правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень. Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо ефективного засобу юридичного за порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження. Реалізація права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів має відповідати також вимозі стосовно доступності правосуддя, про що зазначено у міжнародних правових документах - Загальній декларації прав людини (стаття 8), Міжнародному пакті про громадянські і політичні права (стаття 14), Конвенції (стаття 6), Декларації основних принципів правосуддя для жертв злочинів та зловживання владою, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 29 листопада 1985 року. Порядок реєстрацій нормативно-правових актів визначено Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року №731. Пунктом другим цього Положення визначено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Поняття «міжвідомчий характер» розкрито в абзаці «б» пункту четвертого Положення, під яким розуміється обов`язковість однієї або більше норми нормативно-правового акта для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав такий нормативно-правовий акт. Наказ №475 визначає питання, пов`язані з організацією діяльності з внутрішнього аудиту та Порядок проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України, розповсюджує свою дію виключно на відповідні контролюючі органи та їх підконтрольних суб`єктів, які входять до сфери управління органу, відтак цей наказ не підлягає обов`язковій реєстрації в Міністерстві юстиції України. Вказаного вище правового висновку дійшов Верховний Суд у складі колегії Касаційного адміністративного суду у справі №822/1079/18. Судом вірно констатовано те, що у справі яка розглядається, предметом розгляду є правовідносини між юридичними особами, одна з яких є підконтрольним суб`єктом та має виконувати розпорядження центрального органу виконавчої влади на підставі свого підпорядкування. Публічний інтерес у реалізації вимог аудиторського звіту полягає насамперед у вжитті заходів з відшкодування недонарахованих та невідшкодованих збитків, завданих державі, усунення інших наслідків порушень під час реалізації в Збройних Силах України державної політики, з питань виконання законодавства з питань військового обов`язку і військової служби, мобілізаційної підготовки та мобілізації. Такий інтерес є спільним для всієї системи Збройних Сил України, побудованої на системі субординаційних відносин. Отже, враховуючи наявний спільний публічний інтерес у діяльності позивача та відповідача, положення оскаржуваного звіту не можуть порушувати права Хмельницького обласного територіального центру комплектування та соціальної підтримки. Отже, із наведеного вище слідує, що правом на звернення до суду з адміністративним позовом щодо визнання незаконними та необґрунтованими порушень, викладених в аудиторському звіті наділений суб`єкт, до якого за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності позивача були (будуть) застосовані заходи дисциплінарної відповідальності за встановленою законом процедурою. Всі доводи позивача, про недопущення ним протиправної поведінки під час здійснення своєї діяльності також можуть бути предметом судового розгляду у випадку реалізації наслідків проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності. Таким чином, права позивача у даному випадку жодним чином не порушені і суд першої інстанції дійшов правомірного висновку про відсутність підстав для задоволення даного позову, не надаючи правової оцінки окремим пунктам аудиторського звіту на предмет їх законності. Враховуючи викладене, наведені в апеляційній скарзі апелянтом доводи є необґрунтованими. Відповідно до п.1 ч.1 ст.315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу Хмельницького обласного територіального центру комплектування та соціальної підтримки залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 листопада 2023 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. Постанова суду складена в повному обсязі 20 березня 2024 року. Головуючий Капустинський М.М. Судді Сапальова Т.В. Ватаманюк Р.В.