Ухвала КАС ВС № 140/5290/23

УХВАЛА 06 лютого 2024 року м. Київ справа № 140/5290/23 адміністративне провадження № К/990/2598/24 Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О., перевіривши касаційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року у справі № 140/5290/23 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Львів) про визнання дії та бездіяльності протиправними,- ВСТАНОВИВ: ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася з позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач 1), Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Львів) (далі - відповідач 2), відповідно до якого просить суд: - визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 27 лютого 2023 року № 168/к "Про звільнення" ОСОБА_1 з посади заступника начальника Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції у Волинській області (м.Львів); - визнати протиправним та скасувати наказ Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Львів) від 27 лютого 2023 року № 7/К "Про оголошення наказу Міністерства юстиції України від 27 лютого 2023 року № 168/к " Про звільнення"; - поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції у Волинській області Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції ( м.Львів) з 01 березня 2023 року; - стягнути з Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Львів) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 01 березня 2023 року. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2023 року, залишеним без змін постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року позовні вимоги задоволено. Визнано протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 27 лютого 2023 року № 168/к «Про звільнення» ОСОБА_1 з посади заступника начальника Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції у Волинській області Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Львів). Визнано протиправним та скасовано наказ Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Львів) від 27 лютого 2023 року № 7/К «Про оголошення наказу Міністерства юстиції України від 27 лютого 2023 року № 168/к « Про звільнення». Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції у Волинській області Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції ( м.Львів) з 01 березня 2023 року. Стягнуто з Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Львів) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 161 403 гривні 51 копійку. Не погоджуючись із такими судовими рішеннями, Міністерство юстиції України звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду як суду касаційної інстанції. За правилами частини першої статті 334 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) за відсутності підстав для залишення касаційної скарги без руху, повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі. Перевіривши матеріали касаційної скарги, суд дійшов висновку про необхідність її повернення з таких підстав. Пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплює забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення. Наведеним конституційним положенням кореспондує стаття 14 Закону України "Про судоустрій і статус суддів". Отже, оскарження рішень судів у касаційному порядку можливе лише у випадках, якщо таке встановлено законом. З 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-IХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким унесено зміни до розділу 3 Глави 2 "Касаційне провадження", зокрема, щодо визначення підстав касаційного оскарження судових рішень та порядку їхнього розгляду. Так, відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом. Аналіз наведеного законодавства дозволяє дійти висновку про те, що особи, які беруть участь у справі, у разі, якщо не погоджуються із ухваленими судовими рішеннями після їх перегляду в апеляційному порядку, можуть скористатися правом їх оскарження у касаційному порядку лише у визначених законом випадках. За правилами частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що перелік підстав для касаційного оскарження судових рішень є вичерпним і касаційна скарга повинна бути обґрунтована виключно такими доводами. Ця касаційна скарга продана на підставі пунктів 1 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України. На обґрунтування підстав за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник вказаує про невархування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах Верховного Суду від 03 листопада 2022 року у справі № 240/20237/20, від 26 січня 2023 року у справі № 140/318/21. Однак скаржник не зазначає яку саме норму права судами попередніх інстанцій застосовано без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у вказаних постановах Верховного Суду та не указує щодо застосування якої саме норми права в ній викладено висновок. Суд касаційної інстанції звертає увагу скаржника, що обов`язковими умовами при оскарженні судових рішень на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України є зазначення у касаційній скарзі: 1) норми матеріального права, яку неправильно застосовано судами; 2) постанови Верховного Суду і який саме висновок щодо застосування цієї ж норми у ній викладено; 3) висновок судів, який суперечить позиції Верховного Суду; 4) в чому полягає подібність правовідносин у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду i у якій подається касаційна скарга). При цьому під судовими рішеннями в подібних правовідносинах розуміються такі рішення, в яких аналогічними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, і, відповідно, має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин. Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду. Так, при встановленні доцільності посилання на постанови Верховного Суду на які посилається скаржник у касаційній скарзі як підставу для перегляду оскаржуваного рішення за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, кожен правовий /висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів. У такому випадку правовий висновок розглядається «не відірвано» від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів. Так, посилаючись на постанову Верховного Суду від 03 листопада 2022 року у справі № 240/20237/20 скаржник наводить витяг із контексту мотивів суду касаційної інстанції щодо застосованого ним підходу до визначення моменту виникнення спірних правовідносин у цій справі, враховуючи неодноразове внесення змін до Закону № 889-VІІІ. Зокрема, у вказаній справі позивачку звільнено на підставі пункту 1 частини першої, частин четвертої- п`ятої статті 87 Закону № 889-VIII в редакції, що діяла після внесених змін згідно із Законом України від 19 вересня 2019 року № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади», що набрав чинності 25 вересня 2019 року та Законом України «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи» від 14 січня 2020 року № 440-IX, який набрав чинності 13 лютого 2020 року. Відповідно до частини першої статті 87 № 889-VIIІ, в редакції Закону № 117-IX, однією з підстав для припинення державної служби є, зокрема, скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу. Далі Законом № 440-IX доповнено частину третю статті 87 Закону №889-VIII новим абзацом наступного змісту: "Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення". Аналізуючи запроваджені законодавцем зміни Верховний Суд дійшов висновку, що вжите у частині третій статті 87 Закону № 889-VIII слово «може», означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення. Таким чином, з метою визначення редакції статті 87 Закону № 889-VIII, яка підлягала застосуванню до спірних правовідносин у справі № 240/20237/20, судом касаційної інстанції напрацьовано підхід відповідно до якого правовідносини щодо звільнення між роботодавцем та працівником, зокрема, у разі реорганізації підприємства виникають не з дати початку реорганізації, а з дати попередження працівника про зміну в майбутньому його становища, тобто можливого звільнення. Дане твердження підтверджується і тим, що трудове законодавство саме з цього моменту покладає обов`язок на роботодавця пропонувати працівнику вакантні посади. Припиняються ці відносини з моменту звільнення працівника. Оскільки у справі № 240/20237/20 на момент виникнення спірних правовідносин Закон №889-VIII діяв в редакції Закону № 440-IX, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що суб`єкт призначення не зобов`язаний був пропонувати позивачу іншу рівноцінну посаду державної служби, а в разі відсутності такої - іншу роботу (посаду державної служби) у цьому державному органі. Наводячи у касаційній скарзі цитату із постанови Верховного Суду у справі № 240/20237/20 щодо підходу до визначення редакції статті 87 №889-VIII, яка в період реформи державної служби неодноразово змінювалася, застосовної саме до спірних правовідносин, скаржник, при цьому, не зазначає висновку суду касаційної інстанції саме щодо застосування норми права у подібних правовідносин. Водночас колегія суддів враховує, що підставою для касаційного оскарження є неврахування висновку Верховного Суду саме щодо застосування норми права, а не будь-якого висновку, зробленого судом касаційної інстанції в обґрунтування мотивувальної частини постанови. Саме лише зазначення у постанові Верховного Суду норми права також не є його правовим висновком про те, як саме повинна застосовуватися норма права у подібних правовідносинах. При цьому, касаційний суд вказує, що неврахування висновку Верховного Суду щодо застосування норми права, зокрема, має місце тоді, коли суди попередніх інстанцій, посилаючись на норму права, застосували її інакше (не так, в іншій спосіб витлумачили тощо), ніж це зробив Верховний Суд в іншій справі, яка є подібною до справи, що розглядається Судом. Вирішуючи спір у цій справі суди попередніх інстанцій врахували, що стаття 87 Закону № 889-VIII підлягає застосуванню в редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби» (далі - Закон № 1285-IX), відповідно до якої в разі вивільнення державного службовця у зв`язку із реорганізацією державного органу роботодавець зобов`язаний запропонувати працівнику іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому, враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю (абзац другий частини третьої статті 87 Закону). І лише, якщо працівник відмовляється від такого переведення, роботодавець звільняє такого державного службовця. Натомість у постанові Верховного Суду у справі № 240/20237/20 стаття 87 Закону № 889-VIII застосована в іншій редакції ніж вона підлягає застосуванню у спірних правовідносинах, а тому викладені у ній висновки суду касаційної інстанції не можуть слугувати прикладом правильного застосування норм матеріального права. Крім того, суд апеляційної інстанції при вирішенні цього спору врахував вказаний вище підхід щодо визначення моменту виникнення спірних правовідносин, який також застосовано Верховним Судом у постановах постанови від 16 лютого 2022 року у справах № 380/3389/20, № 380/3435/20, № 380/3654/20, № 380/4357/20, від 07 липня 2022 року у справі № 380/3754/20, від 28 липня 2022 року у справі №380/6958/20, від 17 липня 2023 року у справі № 340/5566/20. У справі № 140/318/21 спірні правовідносини виникли у зв`язку з негодою позивача з висновком результатів його службової діяльності на посаді начальника Любомльського районного відділу державної виконавчої служби Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Львів) у частині виставлення негативної оцінки, що в подальшому зумовило звільнення з посади. За наслідками розгляду вказаної справи Верховний Суд сформулював висновок щодо застосування абзацу другого пункту 39 Порядку № 640 та частини п`ятої статті 44 Закону № 889-VIII у частині виставлення балів (оцінок) та їх належного обґрунтування за критеріями визначення балів; пунктів 3, 37 Порядку № 640 стосовно участі державного службовця в оціночній співбесіді та пункту 7 частини другої статті 63 Закону №889-VIII щодо обов`язку керівника забезпечити дотримання принципів прозорості та об`єктивності оцінювання. Отже, підстави, предмет позову та нормативне регулювання справи № 140/318/21 є відмінними від тих, що маємо у цій справі. Тому наведена скаржником постанова також не може слугувати прикладом правильного касатора заявника касаційної скарги на те, що судові рішення у цій справі ухвалені без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 26 січня 2023 року у справі № 140/318/21 є безпідставними. Суд звертає увагу скаржника, що у цій справі при вирішенні спірних правовідносин суди попередніх інстанцій надавали оцінку дотримання відповідачем процедури звільнення державного службовця з урахуванням доводів позивачки щодо застосування роботодавцем вибіркового та упередженого підходу відносно працевлаштування окремих працівників шляхом їх переведення до нового Західного управління без проведення оцінки кваліфікації та продуктивності праці всіх рівнозначних заступників. Під час розгляду справи судами встановлено, що вакантні посади заступників управлінь, які є рівнозначними посаді позивача, були запропоновані іншим посадовим особам ще до часу попередження позивача про звільнення 13.01.2023. Так всі особи, які зайняли вакантні посади державної категорії Б заступників начальника Західного управління, були попереджені про звільнення протягом листопада-грудня 2022 року, коли і були переведені на вакантні посади. При цьому, суб`єкт призначення не проводив порівняльний аналіз заступників начальника управління та не встановлював, хто з них має переважне право на залишення на роботі відповідно до статті 42 Кодексу законів про працю України. У підсумку суди обох інстанцій дійшли висновку, що позивач на момент її попередження про звільнення та ознайомлення з переліком вакантних посад в новоствореному Західному управлінні перебувала в очевидно гіршому становищі, ніж інші працівники, яким пропонувались вакантні посади заступників управлінь раніше і, які, скориставшись цією перевагою, зайняли запропоновані посади. Вказані обставини слугували підставою для визнання судами попередніх інстанцій протиправним та скасування оскаржуваного наказу про звільнення ОСОБА_1 . Своєю чергою у постановах Верховного Суду від 03 листопада 2022 року у справі № 240/20237/20, від 26 січня 2023 року у справі № 140/318/21, на неврахування яких судами попередніх інстанцій у цій справі посилається скаржник, положення статті 42 КЗпП України не застосовувалися та відповідно висновки щодо її застосування не формувалися. Касаційна скарга не містить належних доводів та аргументів щодо неправильного застосування положень статті 42 КЗпП України судами попередніх інстанцій з огляду на встановлені обставини проведення відповідачем 1 процедури вивільнення державних службовців та застосованого судами підходу щодо заміщення нових посад із забезпеченням дотримання загальних принципів, які гарантують рівні права та можливості для працівників, які претендують на заміщення рівнозначних посад у новоствореному органі. Отже, касаційна скарга не містить належних доводів та обґрунтувань щодо підстав оскарження судових рішень у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України. В обґрунтування підстав касаційного оскарження судових рішень скаржник також посилається на пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України відповідно до якого відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII. При цьому, як слідує із змісту оскаржуваних судових рішень, суди попередніх інстанцій врахували висновки Верховного Суду щодо застосування частини третьої статті 87 Закону №889-VIII (в останній редакції Закону від 23 лютого 2021 року №1285-IX), викладені у постановах від 11 травня 2023 року у справі №380/9574/21, від 12 жовтня 2023 року у справі №380/10238/21, від 02 листопада 2023 року у справі №380/9055/22 та інших. Правовий висновок щодо необхідності дослідження питання застосування статті 42 КЗпП України, який викладено у постанові Верховного Суду від 23 листопада 2023 року у справі № 360/48/23 також врахований судами попередніх інстанцій при ухвалені оскаржуваних судових рішень у цій справі. З огляду на викладене, Суд вважає необґрунтованими посилання скаржника на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України як на підставу касаційного оскарження. Виходячи з визначених процесуальним законом меж, предметом касаційного перегляду можуть бути виключно питання права, а не факту. Посилання на приписи статті 242 КАС України не підміняє визначення таких підстав касаційного оскарження. Посилання скаржника у касаційній скарзі на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права зводяться до незгоди із висновками судів обох інстанцій щодо обставин справи та наполяганні на переоцінці наявних у справі доказів, що не є належним обґрунтуванням підстави касаційного оскарження судових рішень відповідно до частини четвертої статті 328 КАС України. Враховуючи межі перегляду судом касаційної інстанції, визначені статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд касаційної інстанції не може самостійно визначати підстави касаційного оскарження, такий обов`язок покладено на особу, яка оскаржує судові рішення, натомість, в ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина третя статті 334 КАС України), а в подальшому саме в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення (частина перша статті 341 КАС України). Відповідно до пункту 4 частини п`ятої статті 332 КАС України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку. За таких обставин, касаційна скарга підлягає поверненню особі, що її подала. Повернення Верховним Судом касаційної скарги та надання заявнику права в межах розумних строків та при дотриманні всіх інших вимог процесуального закону на повторне звернення до Верховного Суду з такою скаргою, не є обмеженням доступу до суду (зокрема, що гарантовано пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України), та забезпечує практичну можливість реалізації права особи на суд у формі касаційного оскарження судового рішення учасником справи. Ураховуючи викладене та керуючись статтею 332 Кодексу адміністративного судочинства України,

УХВАЛИВ: Касаційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року у справі № 140/5290/23 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Львів) про визнання дії та бездіяльності протиправними - повернути скаржнику. Копію ухвали про повернення касаційної скарги надіслати учасникам справи. Скаржнику надіслати копію ухвали про повернення касаційної скарги разом з касаційною скаргою та доданими до скарги матеріалами у спосіб її надсилання до суду. Роз`яснити заявнику, що повернення касаційної скарги не позбавляє права повторного звернення до Верховного Суду. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає. СуддяЛ.О. Єресько