Постанова КАС ВС № 600/3996/22-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 09 січня 2024 року м. Київ справа № 600/3996/22-а адміністративне провадження № К/990/27752/23 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М., суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 28.02.2023 (головуючий суддя - О.П. Лелюк) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2023 (головуючий суддя - Т.О. Драчук, судді - Ю.П. Полотнянко, Е.С. Смілянець) у справі № 600/3996/22-а за позовом ОСОБА_1 до Державної екологічної інспекції Карпатського округу про визнання протиправним та скасування наказу, встановив: Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної екологічної інспекції Карпатського округу, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ в.о. начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу від 10.11.2022 № 398-о «Щодо повідомлення про зміну істотних умов державної служби ОСОБА_1 ».

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що оскаржуваним наказом його повідомлено про зміну істотних умов державної служби, а саме: зміну розташування робочого місця, що знаходиться у місті Чернівці на місто Івано-Франківськ. Позивач вважає, що спірний наказ не відповідає вимогам частини третьої статті 43 Закону України «Про державну службу», оскільки відсутні підстави зміни істотних умов державної служби. На переконання позивача, у даному випадку зміна розташування робочого місця позивача є переведенням його до іншої місцевості. Проте у відповідності до частини другої статті 41 Закону України «Про державну службу» таке переведення здійснюється лише за згодою державного службовця. Водночас таку згоду у позивача ніхто не запитував та позивач її не надавав. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 28.02.2023, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2023, у задоволенні позову відмовлено повністю.

4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у спірних правовідносинах мала місце зміна істотних умов державної служби, що виразилось у зміні розташування робочого місця позивача. Також, суди дійшли висновку, що відповідачем було дотримано процедуру, передбачену частиною четвертою статті 43 Закону України «Про державну службу», тобто відповідач вжив усіх належних передбачених законодавством заходів для забезпечення службових (трудових) прав та гарантій позивача у зв`язку зі зміною істотних умов державної служби. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовну заяву. Підставою касаційного оскарження судових рішень скаржник вказує пункт 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на вказану норму процесуального закону, заявник зазначає про наявність підстав для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 25.11.2021 у справі № 160/9533/19 та застосованого судом апеляційної інстанції.

6. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги позивач вказує, що у постанові Верховного Суду від 25.11.2021 у справі № 160/9533/19, наголошуючи на тому, що у пункті 5 частини третьої статті 43 Закону України «Про державну службу» йдеться мова про таку істотну умову державної служби як переміщення державного органу до іншого населеного пункту, Верховний Суд приходить до висновку, що зміною істотних умов також є вирішення державним службовцем побутових проблем, пов`язаних із зміною місцезнаходження його робочого місця. На думку заявника касаційної скарги така

позиція Верховного Суду є суперечливою та такою, що не відповідає вимогам пункту 5 частини третьої статті 43 Закону України «Про державну службу». Позивач наголошує, що виключно лише зміна місця розташування державного органу (в разі його переміщення до іншого населеного пункту) є зміною істотних умов державної служби, а не побутові проблеми, які можуть мати місце у разі зміни місцезнаходження робочого місця державного службовця. Крім того, позивач наголошує, що з моменту утворення Державної екологічної інспекції Карпатського округу та призначення позивача на посаду в інспекції не відбувалось жодних змін в організації виробництва і праці. Позиція інших учасників справи

7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін. Рух касаційних скарг

8. Ухвалою Верховного Суду від 18.09.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .

9. Ухвалою Верховного Суду від 08.01.2024 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження. Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

10. ОСОБА_1 перебуває на державній службі та займає посаду першого заступника начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Карпатського округу.

11. Наказом в.о. начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу від 10.11.2022 №3 98-0 «Щодо повідомлення про зміну істотних умов державної служби ОСОБА_1 » повідомлено позивача про зміну істотних умов державної служби, а саме: зміну розташування робочого місця ОСОБА_1 , що знаходиться в адміністративному приміщенні за адресою: АДРЕСА_1 , на робоче місце, що знаходиться в адміністративному приміщенні за адресою: АДРЕСА_2 . Також закріплено робоче місце позивача в адміністративному приміщенні Державної екологічної інспекції Карпатського округу за адресою: м. Івано-Франківськ, вул. Сахарова, б. 23А, після закінчення 30 календарних днів з дня ознайомлення з повідомленням про зміну істотних умов державної служби. 12. 10.11.2022 позивача ознайомлено з Повідомленням про зміну істотних умов державної служби.

13. У вказаному Повідомленні зазначено про наказ в.о. начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу від 10.11.2022 № 398-0 «Щодо повідомлення про зміну істотних умов державної служби ОСОБА_1 », а також про те, що у разі незгоди ОСОБА_1 на продовження проходження державної служби у зв`язку зі зміною істотних умов державної служби, відповідно до частини третьої статті 43 Закону України «Про державну службу», йому необхідно подати заяву про звільнення на підставі пункту 6 частини першої статті 83 Закону України «Про державну службу» або заяву про переведення на одну із запропонованих посад: - заступника начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) надр Управління державного екологічного нагляду (контролю) у Чернівецькій області - старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Карпатського округу; - головного спеціаліста відділу державного екологічного нагляду (контролю) природно-заповідного фонду, лісів та рослинного світу Управління державного екологічного нагляду (контролю) у Чернівецькій області - державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Карпатського округу; - головного спеціаліста відділу державного екологічного нагляду (контролю) водних ресурсів, тваринного світу та біоресурсів Управління державного екологічного нагляду (контролю) у Чернівецькій області - державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Карпатського округу; - не пізніше як за 30 календарних днів з дня ознайомлення з цим повідомленням про зміну істотних умов державної служби. Крім цього, вказано, що якщо протягом 30 календарних днів з дня ознайомлення з Повідомленням про зміну істотних умов державної служби від ОСОБА_1 не надійдуть вищезазначені заяви, то він вважатиметься таким, що погодився на продовження проходження державної служби.

14. Прийняття наказу в.о. начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу від 10.11.2022 № 398-0 «Щодо повідомлення про зміну істотних умов державної служби ОСОБА_1 » обумовило звернення позивача до суду. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)

15. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України «Про державну службу».

17. За змістом частини першої статті 3 Закону України «Про державну службу» цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.

18. Згідно з частиною другою статті 5 Закону України «Про державну службу» відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.

19. Відповідно до частини третьої статті 43 Закону України «Про державну службу» зміною істотних умов державної служби вважається зміна: 1) належності посади державної служби до певної категорії посад; 2) основних посадових обов`язків; 3) умов (системи та розмірів) оплати праці або соціально-побутового забезпечення; 4) режиму служби, встановлення або скасування неповного робочого часу; 5) місця розташування державного органу (в разі його переміщення до іншого населеного пункту).

20. Частиною четвертою статті 43 Закону України «Про державну службу» передбачено, що про зміну істотних умов служби керівник державної служби письмово повідомляє державного службовця не пізніш як за 30 календарних днів до зміни істотних умов державної служби, крім випадків підвищення заробітної плати. У разі незгоди державного службовця на продовження проходження державної служби у зв`язку із зміною істотних умов державної служби він подає керівнику державної служби заяву про звільнення на підставі пункту 6 частини першої статті 83 цього Закону або заяву про переведення на іншу запропоновану йому посаду не пізніш як за 30 календарних днів з дня ознайомлення з повідомленням про зміну істотних умов державної служби. Якщо протягом 30 календарних днів з дня ознайомлення державного службовця з повідомленням про зміну істотних умов служби від нього не надійшли заяви, зазначені в абзаці другому цієї частини, державний службовець вважається таким, що погодився на продовження проходження державної служби. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

21. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

22. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

23. Спір у цій справі виник у зв`язку із прийняттям відповідачем наказу щодо повідомлення позивача про зміну істотних умов державної служби.

24. Ключовими доводами позивача є те, що повідомлення відповідачем про зміну розташування робочого місця позивача з міста Чернівці на місто Івано-Франківськ фактично є переведенням до іншої місцевості, а не зміною істотних умов державної служби. Також позивачем наголошується про недоведеність відповідачем про наявність у нього змін в організації виробництва і праці.

25. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у спірних правовідносинах мала місце саме зміна істотних умов державної служби.

26. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, враховує, що Верховним Судом у постанові від 25.11.2021 у справі № 160/9533/19, здійснено аналіз норм законодавства, якими врегульовано питання щодо переведення державних службовців, а також зміни істотних умов державної служби, та надано відповіді на питання: 1) чи є переведенням державного службовця переміщення його робочого місця до іншого населеного пункту у випадку, коли до сфери обслуговування державного органу належить декілька адміністративних територіальних одиниць; 2) чи веде до зміни істотних умов державної служби, що потребує згоди працівника, переміщення робочого місця державного службовця до іншого населеного пункту у випадку, коли до сфери обслуговування державного органу належить декілька адміністративних територіальних одиниць.

27. У означеній постанові Верховний Суд вказав, що такі заходи як переведення на іншу роботу (посаду) та зміна істотних умов служби мають принципові відмінності, а їхнє застосування є наслідком різних за змістом та юридичними наслідками організаційних змін у діяльності установи.

28. У постанові від 25.11.2021 у справі № 160/9533/19 Верховний Суд зауважив, що предметом регулювання статті 41 Закону України «Про державну службу» є умови та підстави переведення державних службовців із займаних ними посад на інші рівнозначні або нижчі вакантні посади у тому ж самому чи іншому державному органі.

29. Згідно вказаної статті Закону таке переведення державного службовця може здійснюватися як в межах тієї ж самої місцевості, так і в інший населений пункт. Однак передумовою для переведення державного службовця має бути наявність вакантної посади (рівнозначної або нижчої).

30. У вказаній постанові Суд наголосив на тому, що той факт, що до сфери обслуговування державного органу належить декілька адміністративних територіальних одиниць, на цей висновок не впливає і винятків з нього не робить.

31. У постанові від 25.11.2021 у справі № 160/9533/19 Верховним Судом наголошено, що зміна істотних умов служби передбачає зміну умов проходження служби на конкретній посаді державної служби, яку обіймає державний службовець, та нерозривно з нею пов`язана. Після настання цих змін та надання відповідної згоди він буде обіймати фактично ту ж посаду, проте із відповідними змінами (зокрема, розширення або звуження кола посадових обов`язків, зменшення окладу, переміщення посади в інший структурний підрозділ державного органу).

32. Аналізуючи положення абзацу другого частини четвертої статті 43 Закону України «Про державну службу» Суд виснував, що в разі зміни істотних умов служби переведення державного службовця на іншу посаду не відбувається. Переведення може мати місце у випадку, коли державний службовець не бажає продовжувати службу на відповідній посаді після змін істотних умов і погоджується на пропозицію суб`єкта призначення обійняти іншу посаду.

33. У цій же постанові Верховний Суд дійшов висновку, що місцезнаходження робочого місця працівника є істотною умовою державної служби у випадку його переміщення в інший населений пункт, що імпліцитно (не виражено) закладено у пункті 5 частини третьої статті 43 Закону України «Про державну службу», у якому йде мова про таку істотну умову державної служби як переміщення державного органу до іншого населеного пункту.

34. У цьому пункті закону по своїй суті особлива увага розташуванню робочих місць державних службовців приділяється з тих причин, що держава дбає про їхні інтереси не лише у разі зміни статусу посади, обов`язків, оплати праці, режиму служби, а й у випадку переміщення робочого місця до іншої місцевості.

35. Тому роботодавець вправі змінювати розташування робочого місця державного службовця без його згоди лише у межах тієї ж місцевості. У такому випадку зміни істотних умов праці не відбувається.

36. Водночас переміщення робочого місця до іншого населеного пункту тягне за собою зміну істотних умов державної служби, позаяк ставить перед працівником низку завдань з організації подальшого місця проживання, побуту, добирання до нового місця роботи та загалом тягне за собою додаткове фінансове навантаження з цього приводу.

37. У такому випадку застосування процедури зміни істотних умов праці здатне забезпечити дотримання необхідного балансу між приватними й публічними інтересами сторін. Адже з одного боку ця процедура є гарантією дотримання професійних і трудових прав державного службовця, що надає йому необхідний час для розв`язання подібних питань і прийняття рішення щодо подальшого проходження державної служби. З іншого боку ця процедура забезпечує роботодавцю належне вирішення кадрових й організаційних питань у законний та прозорий спосіб, не ставлячи їхнє розв`язання у залежність від волі працівника і не здійснюючи посягання на його права й інтереси.

38. Вказані висновки підтримані Верховним Судом і у постанові від 31.08.2023 у справі 160/7132/19.

39. З огляду на нормативне врегулювання спірних правовідносин, висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, якими врегульовано спірні правовідносини, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що у спірних правовідносинах мала місце зміна істотних умов державної служби.

40. Надаючи оцінку доводам позивача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції зазначає наступне.

41. Верховний Суд звертає увагу на те, що Конституцією України (статті 8, 129 та 147) гарантовано визнання та застосування в Україні принципу верховенства права. При цьому, загальновизнано, що його базовим елементом є принцип правової визначеності, який, крім іншого, означає стабільність та єдність судової практики, а також можливість відступу судом від своєї попередньої правової позиції лише за наявності вагомих підстав.

42. Єдність системи судоустрою забезпечується єдністю судової практики (пункт 4 частини четвертої статті 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

43. Слід зазначити, що єдність судової практики відіграє надважливу роль у забезпеченні однакового правозастосування в адміністративному судочинстві, що сприяє правовій визначеності та передбачуваності стосовно вирішення спірних ситуацій для учасників судового процесу.

44. За змістом частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

45. У пункті 70 рішення від 18.01.2001 у справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» (Chapman v. the United Kingdom»), заява № 27238/95, Європейський суд з прав людини наголосив на тому, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави.

46. Причинами для відступу можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту.

47. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступу від висловлених раніше правових позицій Суд повинен мати ґрунтовні підстави: його попередні рішення мають бути помилковими, неефективними чи застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання.

48. З урахуванням викладеного та наведених позивачем підстав для необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 25.11.2021 у справ № 160/9533/19, Суд не вважає за необхідне у цій справі відступати від висновку щодо застосування норми права, викладеного у постанові Верховного Суду від 25.11.2021 у справ № 160/9533/19 та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.

49. Разом з тим, заслуговують на увагу посилання заявника касаційної скарги про неврахування судом апеляційної інстанції при винесенні постанови доводів позивача про те, що у відповідача не відбувалось жодних змін в організації виробництва і праці.

50. Так, аналіз положень законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини, обставини цієї справи, дають підстави для висновку, що у спірних правовідносинах повідомленню позивача про зміну істотних умов державної служби мали передувати зміни в організації виробництва і праці, що стали підставою для зміни розташування робочого місця позивача з міста Чернівці до міста Івано-Франківськ.

51. Про вказані обставини позивачем вказувалось в апеляційній скарзі, проте зі змісту оскаржуваної постанови апеляційного суду вбачається, що зазначені доводи апеляційної скарги позивача судом апеляційної інстанції не перевірялися.

52. З огляду на відсутність в оскаржуваній постанові суду апеляційної інстанції мотивів прийняття або відхилення вказаного аргументу, викладеного позивачем в апеляційній скарзі, Верховний Суд дійшов висновку, що постанова апеляційного суду не відповідає вимогам статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України щодо законності і обґрунтованості судового рішення. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

53. За змістом частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

54. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України).

55. Враховуючи викладене, колегія суддів касаційної інстанції дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим справа підлягає направленню до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.

56. При новому розгляді справи суд на підставі встановлених ним обставин та досліджених доказів, з урахуванням принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі, повинен вирішити спір з відповідним застосуванням необхідних правових норм, із зазначенням доводів, за якими суд апеляційної інстанції погодився або не погодився з висновками суду першої інстанції та мотивів прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного учасниками справи в обґрунтування своїх вимог. Висновки щодо розподілу судових витрат

57. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються. Керуючись статтями 139, 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2023 у справі № 600/3996/22-а скасувати, справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції - Сьомого апеляційного адміністративного суду. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко Судді Л.О. Єресько В.М. Соколов