Постанова Другий апеляційний адміністративний суд № 440/424/23

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 17 жовтня 2023 р. Справа № 440/424/23 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: Головуючого судді: П`янової Я.В., Суддів: Присяжнюк О.В. , Русанової В.Б. , розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27.03.2023, головуючий суддя І інстанції: І.С. Шевяков, м. Полтава, повний текст складено 27.03.23 по справі № 440/424/23 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ЄВРОПАБУД" до Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області про визнання протиправними та скасування рішень, ВСТАНОВИВ: Товариство з обмеженою відповідальністю "Європабуд" (надалі за текстом також - позивач, ТОВ "Європабуд") звернулося до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області (надалі за текстом також відповідач, ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області), в якому просило визнати протиправними та скасувати: - рішення Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області № 76 від 15.12.2022 про накладення на ТОВ "Європабуд" штрафу за порушення законодавства про рекламу у розмірі 1700,00 грн; - рішення Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області № 75 від 15.12.2022 про накладення на ТОВ "Європабуд" штрафу за порушення законодавства про рекламу у розмірі 5083,00 грн; - рішення Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області № 72 від 13.12.2022 про накладення на ТОВ "Європабуд" штрафу за порушення законодавства про рекламу у розмірі 5083,00 грн; - рішення Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області № 42 від 21.11.2022 про накладення на ТОВ "Європабуд" штрафу за порушення законодавства про рекламу у розмірі 1700,00 грн. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 27 березня 2023 року позов задоволено повністю. Визнано протиправними та скасовано рішення Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області № 76 від 15.12.2022, № 75 від 15.12.2022, № 72 від 13.12.2022, № 42 від 21.11.2022. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Європабуд" судові витрати зі сплати судового збору в сумі 2684,00 грн. Не погодившись із прийнятим рішенням суду першої інстанції, ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області оскаржило його в апеляційному порядку, оскільки вважає, що рішення ухвалене за неповного з`ясування обставин справи та з неправильним застосуванням норм матеріального права. В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач зазначає, що судом першої інстанції залишено без належної уваги, що згідно з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 5 червня 2019 року у справі № 812/1234/18, здійснення контролю щодо захисту прав споживачів реклами не є заходом державного контролю господарської діяльності позивача. За результатами апеляційного розгляду ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким в позові відмовити повністю. Позивач правом на подання відзиву не скористався. Відповідно до пункту третього частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) суд апеляційної інстанції розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється. Колегія суддів, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав. Судом першої інстанції встановлено та у ході судового розгляду в суді апеляційної інстанції підтверджено, що 26.09.2022 відповідачем відносно розповсюджувача реклами ТОВ «Європабуд» складено протокол про порушення законодавства про рекламу № 34 за недотримання встановлених законом вимог щодо порядку розповсюдження реклами, а саме: інформація про ціну квартир в розділі "Нерухомість" та "Техніка на продаж" зазначена в іноземній валюті (долари США), чим порушено частину дев`яту статті 8 Закону України "Про рекламу" від 03.07.1996, № 270/96-ВР (далі - Закон "Про рекламу") (а.с. 40). 06.10.2022 відповідачем прийнято рішення № 34 про початок розгляду справи про порушення законодавства про рекламу. Відповідно до вимог частини другої статті 26 Закону України "Про рекламу" та Постанови КМУ "Про порядок накладення штрафів за порушення законодавства України про рекламу" відповідач звернувся до позивача із вимогою від 06.10.2022 за № вих-01-27/16.5/3118 щодо надання в термін до 24.10.2022 документів: належним чином засвідчених копій свідоцтва про державну реєстрацію, документів по організації замовлення та обслуговування Інтернетсайту, документів, які підтверджують вартість за розробку та розміщення сайту в Інтернеті. Листом № вих-01-27/16.5/3620 від 18.11.2022 відповідач повторно направив вимогу про надання копій документів та повідомив про розгляд справи, який відбудеться 21.11.2022 о 10:00 в приміщенні Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області . 21.11.2022 на засіданні стосовно справи про порушення законодавства про рекламу відповідачем прийнято рішення № 42 про накладення на ТОВ «Європабуд» штрафу за порушення частини шостої статті 27 Закону "Про рекламу" у розмірі 100 неоподаткованих мінімумів доходів громадян, що складає 1700 грн, а також розгляд справи про порушення законодавства про рекламу перенесено на 13.12.2022 на 10:00. Разом із супровідним листом № вих-01-27/16.5/3762.1 від 30.11.2022 Рішення № 42 від 21.11.2022 направлено позивачу рекомендованим повідомленням. Конверт повернувся із відміткою про невручення у зв`язку із закінченням терміну зберігання. Відповідач Листом № вих-01-27/16.5/3768 від 01.12.2022 повідомив позивача про дату і час розгляду справи про порушення законодавства про рекламу, який було призначено 13.12.2022 на 10:00. 13.12.2022 на засіданні стосовно справи про порушення законодавства про рекламу відповідно до зібраних матеріалів установлено порушення законодавства про рекламу позивачем та прийнято рішення № 72 про накладення на ТОВ «Європабуд» штрафу у розмірі 299 неоподаткованих мінімумів доходів громадян. Рішення № 72 направлено позивачу разом із супровідним листом № вих-01-27/16.5/3986 від 16.12.2022. Крім того, 15.11.2022 відповідачем складено протокол про порушення законодавства про рекламу № 3, за недотримання ТОВ «Європабуд», як розповсюджувачем реклами, установлених законом вимог щодо порядку розповсюдження реклами, а саме статті 16 Закону України "Про рекламу" - відсутні дозволи на розміщення зовнішньої реклами (а.с. 89). 15.11.2022 відповідачем прийнято рішення № 3 про початок розгляду справи про порушення законодавства про рекламу. Листом № вих-01-27/16.5/3694 від 23.11.2022 відповідач направив позивачу вимогу про надання копій документів, усунення порушення та повідомив про розгляд справи, який призначено 15.12.2022 о 10:00 в приміщенні Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області. 15.12.2022 ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області на засіданні стосовно справи про порушення законодавства про рекламу відповідно до зібраних матеріалів установлено порушення законодавства про рекламу позивачем та прийнято рішення № 75 і № 76 про накладення на ТОВ «Європабуд» штрафу у розмірі відповідно 100 і 299 неоподаткованих мінімумів доходів громадян. Позивач не погодився з такими рішеннями ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області, у зв`язку з чим звернувся до суду з позовом у цій справі. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, виходячи з того, що з огляду на приписи Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» № 877-V від 05.04.2007, проведений ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області контрольний захід не є правомірним, дійшов висновку про те, що рішення, прийняті за результатом такого заходу, підлягають скасуванню. Надаючи оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, колегія суддів зазначає таке. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 за № 667 (надалі - Положення, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства та який реалізує державну політику у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, карантину та захисту рослин, ідентифікації та реєстрації тварин, санітарного законодавства, санітарного та епідемічного благополуччя населення (крім виконання функцій з реалізації державної політики у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження) та у сфері гігієни праці та функцій із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників), з контролю за цінами, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення, метрологічного нагляду, ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності, насінництва та розсадництва (в частині сертифікації насіння і садивного матеріалу), реєстрації та обліку машин в агропромисловому комплексі, державного нагляду (контролю) у сфері агропромислового комплексу, державного нагляду (контролю) у сферах охорони прав на сорти рослин, насінництва та розсадництва, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері, за якістю зерна та продуктів його переробки, державного нагляду (контролю) за додержанням заходів біологічної і генетичної безпеки щодо сільськогосподарських рослин під час створення, дослідження та практичного використання генетично модифікованого організму у відкритих системах на підприємствах, в установах та організаціях агропромислового комплексу незалежно від їх підпорядкування і форми власності, здійснення радіаційного контролю за рівнем радіоактивного забруднення сільськогосподарської продукції і продуктів харчування. Пунктом 7 цього Положення передбачено, що Держпродспоживслужба здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи. Відповідно до статті 1 Закону України "Про рекламу" реклама - інформація про особу чи товар, розповсюджена в будь-якій формі та в будь-який спосіб і призначена сформувати або підтримати обізнаність споживачів реклами та їх інтерес щодо таких особи чи товару; рекламні засоби - засоби, що використовуються для доведення реклами до її споживача; розповсюджувач реклами - особа, яка здійснює розповсюдження реклами. Частиною дев`ятою статті 8 Закону України "Про рекламу" передбачено, що інформація про ціни на товари, тарифи на послуги, яка розміщується чи розповсюджується на території України, зазначається виключно у гривні. Відповідно до статті 16 Закону України "Про рекламу" розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Під час видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами втручання у форму та зміст зовнішньої реклами забороняється. Розміщення зовнішньої реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг здійснюється відповідно до цього Закону на підставі зазначених дозволів, які оформляються за участю центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами, або їх власників та центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпеки дорожнього руху. Зовнішня реклама на територіях, будинках та спорудах розміщується за згодою їх власників або уповноважених ними органів (осіб). Стягнення плати за видачу дозволів забороняється. Порядок розміщення зовнішньої реклами регулюється Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, які затверджено Постановою КМУ від 29.12.2003 за № 2067 (Далі - Правила). Пунктом 24 Правил визначено, що виданий у встановленому законодавством порядку дозвіл є підставою для розміщення зовнішньої реклами та виконанням робіт, пов`язаних з розташуванням рекламного засобу. Відповідно до пункту 3 Правил зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил. Відповідно до частини другої статті 27 Закону України "Про рекламу" відповідальність за порушення законодавства про рекламу несуть рекламодавці, винні у недотриманні вимог щодо змісту реклами та у замовленні розповсюдження реклами, в якій не дотримано встановлені законом вимоги щодо її змісту. Згідно з частиною п`ятою статті 27 Закону України "Про рекламу" вартість розповсюдженої реклами визначається виходячи з договірної (контрактної) вартості без урахування суми внесених (нарахованих) податків, зборів (обов`язкових платежів), які встановлені Податковим кодексом України. Відповідно до частини сьомої статті 27 Закону України "Про рекламу" у разі неможливості встановлення вартості реклами, розповсюдженої з порушенням вимог цього Закону, на рекламодавців та розповсюджувачів реклами рішенням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, накладається штраф у розмірі до 300 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" 5 квітня 2007 року, № 877-V (надалі - Закон № 877-V, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин). Статтею 1 Закону № 877-V визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом; спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом. Частиною першою статті 4 Закону № 877-V встановлено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Згідно з частинами 1, 2 статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою. Як убачається з матеріалів справи, обґрунтовуючи позовні вимоги щодо визнання протиправними та скасування рішень Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області № 76 від 15.12.2022, № 75 від 15.12.2022, № 72 від 13.12.2022, № 42 від 21.11.2022, позивач посилається на те, що дії відповідача при прийнятті рішень про накладення штрафних санкцій не відповідали законодавству, оскільки здійснювалися поза межами Закону України "Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Діяльність відповідача по контролю за дотриманням позивачем законодавства про рекламу і виявлені відповідачем в процесі цієї діяльності порушення є формою державного нагляду (контролю), а відповідач є державним органом, який підпадає під сферу дії та зобов`язаний дотримуватися приписів вищезазначеного Закону України. Натомість відповідач стверджував про правомірність прийнятих рішень з огляду на те, що Закон України "Про рекламу" не регулює відносини щодо виявлення та запобігання порушення вимог законодавства суб`єктами господарювання, а визначає засади рекламної діяльності, а саме, відносини, що виникають в процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами. Норми Закону України "Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не поширюються на здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері реклами. Отже питання про застосування права в цій справі полягає у тому, чи поширюються на правовідносини у сфері контролю за дотриманням законодавства України про рекламу приписи Закону України "Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" № 877-V (далі - Закон України № 877-V). Колегія суддів зазначає, що у постанові від 23.09.2021 у справі № 826/24133/15, предметом спору в якій було питання правомірності рішення Держспоживінспекції України від 21.09.2015 за № 0005 про накладення штрафу за порушення ст. 22 Закону України "Про рекламу", щодо зазначеного питання Верховним Судом сформовано такі висновки: "Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України "Про рекламу" від 03.07.1996 № 270/96-ВР (далі - Закон № 270/96-ВР), "Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів" від 19.12.1995 № 481/95-ВР (далі - Закон № 481/95-ВР), "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V), Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 26.05.2004 № 693 (далі - Порядок № 693)". Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку, що на правовідносини у сфері контролю реклами та накладення штрафу за порушення статтею 22 Закону України "Про рекламу" поширюється, зокрема, Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 за № 877-V. Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що такі висновки є застосовними до справи, що розглядається. При цьому, відповідно до преамбули Закону України № 877-V, він визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю). Відповідно до статті 2 цього Закону його дія поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Таким чином предметом правового регулювання цього Закону є відносини у сфері здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Незважаючи на те, що іншими законами та підзаконними актами, що діяли раніше, було врегульовано наглядові та контрольні правовідносини, з дня набрання чинності Законом № 877-V саме він підлягає застосуванню як спеціальний. Водночас Закон № 877-V у статті 2 передбачає коло правовідносин, на які його дія не поширюється. Перелік наглядових та контрольних правовідносин, на які не поширюється дія Закону № 877-V, є вичерпним. Норми вказаного Закону не містять обмежень щодо поширення його дії на перевірки у сфері контролю за додержанням законодавства про рекламу. Водночас Закон України "Про рекламу" не містить правових норм, що встановлюють спосіб, порядок та форми здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням законодавства про рекламу. Ці правовідносини можуть бути врегульовані виключно законом (п. 4 ст. 1 Закону № 877-V). Тож посилання відповідача на Порядок № 693 як підставу здійснення контролю за додержанням законодавства про рекламу, є помилковим. До того ж, Порядок № 693 регулює порядок накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу, а не відносини у сфері державного нагляду (контролю). Зважаючи на це, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що діяльність відповідача з контролю за додержанням законодавства про рекламу є видом державного нагляду (контролю), а отже відповідач зобов`язаний дотримуватися вимог Закону № 877-V. Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 22.06.2022 у справі № 810/3148/17, яка в силу приписів частини п`ятої статті 242 КАС України підлягає застосуванню до спірних правовідносин. Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що з огляду на приписи Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» № 877-V від 05.04.2007, проведений ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області контрольний захід не є правомірним, а тому оскаржувані рішення контролюючого органу є протиправними та підлягають скасуванню. Отже судом першої інстанції зроблено правомірний висновок про задоволення позовних вимог. Доводи апеляційної скарги не спростовують правильності доводів, якими мотивоване рішення суду першої інстанції, та не дають підстав вважати висновки суду першої інстанції помилковими, а застосування судом норм матеріального права - неправильним. Посилання відповідача на неврахування судом першої інстанції правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 5 червня 2019 року у справі № 812/1234/18, колегія суддів відхиляє, оскільки відповідно до правових висновків Великої Палати Верховного Суду, наведених у постанові від 30.01.2019 у справі № 755/10947/17, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду, а тому застосовує до спірних правовідносин правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 23.09.2021 у справі № 826/24133/15, від 22.06.2022 у справі № 810/3148/17. Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення із додержанням норм матеріального і процесуального права. Оскільки доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому оскаржуване рішення слід залишити без змін. Ураховуючи положення статті 139 КАС України, підстави для зміни розподілу судових витрат відсутні. Керуючись ст. 139, 242, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ: Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області - залишити без задоволення. Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27.03.2023 по справі № 440/424/23 - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України. Головуючий суддя Я.В. П`янова Судді О.В. Присяжнюк В.Б. Русанова