Постанова Восьмий апеляційний адміністративний суд № 140/7669/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 25 травня 2023 рокуЛьвівСправа № 140/7669/22 пров. № А/857/4299/23 Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого-судді - Мікули О. І., суддів - Курильця А. Р., Кушнерика М. П., розглянувши в порядку письмового провадження у м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 30 січня 2023 року про закриття провадження у справі № 140/7669/22 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Підгайцівської сільської ради Луцького району Волинської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,- суддя в 1-й інстанції Смокович В. І., час ухвалення рішення 30.01.2023 року, місце ухвалення рішення м. Луцьк, дата складання повного тексту рішення не зазначено, в с т а н о в и в: Позивач ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до відповідача- Підгайцівської сільської ради Луцького району Волинської області, в якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо відмови йому у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 1,6 га, яка розташована в селі Струмівка Луцького району Волинської області у відповідь на його заяву від 03 листопада 2021 року; зобов`язати сільську раду надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для селянського господарства, орієнтовною площею 1,6 га, яка розташована у селі Струмівка Луцького району Волинської області, згідно поданої заяви від 03 листопада 2021 року. Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 30 січня 2023 року закрито провадження у цій адміністративній справі на підставі п.1 ч.1ст.238 КАС України. Не погоджуючись з вказаною ухвалою суду, позивач оскаржив її в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржувана ухвала прийнята з невідповідністю висновків суду обставинам справи, порушенням норм процесуального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою чи службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового рішення. Зазначає, що звернувся у суд з позовними вимогами щодо визнання протиправною бездіяльності сільської ради щодо відмови у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства та зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, а не скасування рішення Підгайцівської сільської ради №13/34 від 23 грудня 2021 року, яким затверджено проект землеустрою та передано у власність іншій особі земельну ділянку. Таким чином, вважає, що позов має розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Просить скасувати оскаржувану ухвалу, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначає, що рішенням Підгайцівської сільської ради №13/34 від 23 грудня 2021 року затверджено проект землеустрою, яким передано ОСОБА_2 у власність спірну земельну ділянку. Таким чином, вважає, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, який ухвалив законне та обґрунтоване рішення, а тому просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду - без змін. Справа розглянута судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження. Враховуючи положення ст.312 КАС України, колегія суддів дійшла висновку про можливість здійснити розгляд справи без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, на підставі наявних у ній доказів. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзив на апеляційну скаргу в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін з таких підстав. Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 03 листопада 2021 року звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 1,6 га в селі Струмівка Луцького району, яка знаходиться на території Підгайцівської сільської ради, додавши до заяви копію паспорта, посвідчення інваліда війни, графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. Постійна комісія з питань економіки, земельної реформи і розвитку підприємництва Підгайцівської сільради, згідно із протоколом №10 від 14 грудня 2021 року, вирішила запропонувати сесії сільської ради відмовити ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою (підстава - вказана земельна ділянка надана іншій особі). На чергову сесію сільської ради 23 грудня 2021 року було винесено питання про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства громадянам, в тому числі ОСОБА_1 , та згідно із результатами голосування рішення не прийнято (результати голосування: за - 5, проти - 4, утрималися - 3, не голосували - 13). Листом від 04 січня 2022 року №Т-1585 відповідач на звернення від 03 листопада 2021 року повідомив позивача, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства не прийнято у зв`язку із тим, що в ході поіменного голосування дане питання не набрало необхідну кількість голосів. Дана відмова спонукала позивача звернутися до суду за захистом порушених, на його думку, прав. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2022 року, яке набрало законної сили 22 вересня 2022 року у справі №140/4469/22 за позовом ОСОБА_1 до Підгайцівської сільської ради Луцького району Волинської області про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання вчинити дії позов задоволено, визнано протиправною бездіяльність Підгайцівської сільської ради Луцького району Волинської області щодо неприйняття рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 від 03 листопада 2021 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею 1,6 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої у селі Струмівка Луцького району Волинської області; зобов`язано Підгайцівську сільську раду Луцького району Волинської області на засіданні чергової сесії сільської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 03 листопада 2021 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею 1,6 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої у селі Струмівка Луцького району Волинської області, та за наслідками розгляду прийняти рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. На виконання вказаного рішення суду Підгайцівська сільська рада Луцького району Волинської області у своєму рішенні № 20/9 від 16 вересня 2022 року відмовила ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею 1,6 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої в селі Струмівка Луцького району Волинської області згідно з результатами голосування, у зв`язку з тим, що земельна ділянка, позначена на викопіюванні з Публічної кадастрової карти України - знаходиться у приватній власності громадянина ОСОБА_2 (а.с. 17 - 18). Судом першої інстанції також встановлено, що рішеннями Підгайцівської сільської ради №20/6 від 23 жовтня 2020 року було надано дозвіл ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за рахунок земель Підгайцівської сільської ради та рішенням №13/34 від 23 грудня 2021 року затверджено проект землеустрою та передано ОСОБА_2 у власність земельну ділянку, на яку також претендує позивач у цій справі (а.с.29, 30). Таким чином, як правильно встановив суд першої інстанції, фактично ОСОБА_1 ініціює питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою з метою безоплатної передачі земельної ділянки йому у власність, право власності на яку належить іншій особі. Разом з тим, позивач звертається у суд та оскаржує бездіяльність Підгайцівської сільської ради щодо ненадання йому дозволу на розробку проекту землеустрою з зобов`язанням відповідача надати такий дозвіл. При цьому, як на одну із підстав позовних вимог посилається на те, що він першим звернувся до органу місцевого самоврядування з заявою від 03 листопада 2021 року ніж та особа, в якої вже перебуває у власності спірна земельна ділянка. Письмових доказів про існування інших заяв матеріали позову не містять. На підставі викладеного, на думку суду, у цій справі виник спір про право приватне, який стосується набутого ОСОБА_2 права власності на земельну ділянку. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що позивач ініціює питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою з метою безоплатної передачі земельної ділянки йому у власність, право власності на яку належить іншій особі, а тому є підстави для закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, так як дану справу належить розглядати за правилами цивільного судочинства. Такий висновок суду першої інстанції, на думку колегії суддів, відповідає нормам матеріального права та фактичним обставинам справи і є правильним, законним та обґрунтованим, виходячи з наступного. Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень. Згідно з ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Пунктами 2 та 7 ч.1 ст.4 КАС України передбачено, що публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. Відповідно до п.1 ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Разом з тим, приватно-правові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень. Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів. При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Згідно з ч.1 ст.122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. За змістом ч.1 ст.116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Ч.6 ст.118 ЗК України передбачає, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. Відповідно до ч.7 ст.118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. У свою чергу рішення, дії чи бездіяльність органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо ненадання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. Як правильно звернув увагу суд першої інстанції, Велика Палата Верховного Суду неодноразово вирішувала питання щодо юрисдикційної належності спору, предметом якого є оскарження рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, та дійшла висновку про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування, а відмова особі в наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки. Проект відведення земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом. Якщо особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Крім того, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 лютого 2021 року по справі №813/1009/17 також зазначено, що розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Разом з тим, якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речове право на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений статтею 118 ЗК України. Згідно зі ст.125 ЗК України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Як вбачається з матеріалів справи, і цей факт не заперечуються сторонами, рішенням Підгайцівської сільської ради №13/34 від 23 грудня 2021 року затверджено проект землеустрою та передано у власність ОСОБА_2 спірну земельну ділянку. Разом з тим, ОСОБА_1 оспорює це право, оскільки також бажав отримати цю земельну ділянку у власність. Таким чином, з моменту виникнення в іншої особи права на земельну ділянку істотно змінюється предмет спору, що впливає на предметну підсудність. Як правильно зазначив суд першої інстанції, оскаржена позивачем бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, яка оформлена рішенням сільської ради №20/9 від 16 вересня 2022 року про відмову у наданні такого дозволу була наслідком реалізації попередніх рішень сільської ради № 20/6 від 23 жовтня 2020 року про надання дозволу ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою та рішення №13/34 від 23 грудня 2021 року про затвердження проекту землеустрою та передання у власність земельної ділянки останньому, які вичерпали свою дію та стали підставою для надання земельної ділянки у власність в установленому законом порядку. При цьому, суд першої інстанції правильно звернув увагу на постанову Великої Палати Верховного Суду від 17 лютого 2021 року по справі №813/1009/17, де зазначено, що після такого рішення (затвердження проекту землеустрою та передачі земельної ділянки) предметом перевірки стали не законність дій суб`єкта владних повноважень у питаннях надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а фактично правильність формування волі однієї із сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї. Велика Палата Верховного Суду вважала, що якщо під час розгляду справи фактично відбулася зміна предмета спору настільки, що дії чи рішення суб`єкта владних повноважень вичерпали свою управлінську владну функцію, трансформувалися і насправді набули іншої природи правовідносин, на які правила адміністративного судочинства не поширюються, то у такому випадку адміністративний суд повинен закрити провадження у справі і не вправі розглядати вимоги про визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень, яке вичерпало свою дію і по суті більше не порушує чиїхось прав чи свобод. У протилежному випадку судовий розгляд за правилами адміністративного судочинства вимог про визнання протиправним акта органу місцевого самоврядування про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки фактично призведе до порушення правил предметної юрисдикції та розгляду адміністративним судом спору про право цивільне, тобто спору, який вже має приватноправовий характер. Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що розгляд позовних вимог про бездіяльність сільської ради щодо відмови у наданні дозволу на складання проекту землеустрою, яка оформлена рішенням №20/9 від 16 вересня 2022 року та зобов`язання надати позивачу такий дозвіл з метою передачі йому у власність земельної ділянки, яка перебуває у власності іншої особи, в порядку адміністративного судочинства не призведене до зміни та вирішення спірних правовідносин. Таким чином, враховуючи те, що позивач ініціює питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою з метою безоплатної передачі земельної ділянки йому у власність, право власності на яку належить іншій особі, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність підстав для закриття провадження у цій адміністративній справі на підставі п.1 ч.1ст.238 КАС України. Враховуючи наведене вище, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи. Крім того, колегія суддів зазначає, що інші зазначені позивачем в апеляційній скарзі обставини, крім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин справи і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування При цьому, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану в рішенні у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29). Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості в межах відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду. З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про закриття провадження у справі, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відповідно дост.316 КАС України апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а ухвалу суду - без змін. Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення суду першої інстанції, то відповідно до ч.6ст.139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають. Керуючись ст.139,238, 242, 243, 250, 308, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,- п о с т а н о в и в : Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 30 січня 2023 року про закриття провадження у справі №140/7669/22 без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції. Головуючий суддя О. І. Мікула судді А. Р. Курилець М. П. Кушнерик Повне судове рішення складено 25 травня 2023 року.