Окрема думка Велика Палата ВС № 9901/61/20

ОКРЕМА ДУМКА суддів Великої Палати Верховного Суду Григор`євої І. В., Желєзного І. В., Князєва В. С. 02 березня 2023 року м. Київ у справі № 9901/61/20 (провадження № 11-278заі21) за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 11 вересня 2019 року № 680/2019 у частині за апеляційною скаргою ОСОБА_2 як представника Президента України на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 червня 2021 року (судді Юрченко В. П., Васильєва І. А., Гусак М. Б., Пасічник С. С., Хохуляк В. В.) Рух справи У березні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив визнати протиправним Указ Президента України від 11 вересня 2019 року № 680/2019 «Про скасування деяких указів Президента України» (далі - Указ № 680/2019). Цим Указом був скасований Указ Президента України від 19 травня 2019 року № 298 (далі - Указ № 298) про присвоєння ОСОБА_1 дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла. На обґрунтування позову позивач зазначив, що вважає оскаржуваний Указ № 680/2019 незаконним і безпідставним, оскільки у Президента України, попри встановлені пунктом 24 статті 106 Конституції України повноваження присвоювати, зокрема, вищі дипломатичні ранги, немає повноважень на позбавлення цих рангів на підставі власного акта. За частиною п`ятнадцятою статті 25 Закону України від 07 червня 2018 року № 2449-VIII «Про дипломатичну службу» (далі - Закон № 2449-VІІІ) позбавлення дипломатичного рангу, який було присвоєно дипломатичному службовцю, здійснюється в судовому порядку, за рішенням суду. Іншого порядку позбавлення дипломатичного рангу законодавство не передбачає. Видаючи Указ № 680/2019, Президент України перебрав на себе не властиві йому функції та повноваження. Позивач посилався також на те, що в оскаржуваному акті не зазначено належного його обґрунтування, а також що оспорюваний акт глави держави не ґрунтується на документальних відомостях (пояснювальній записці, довідкових та аналітичних матеріалах, довідці про погодження проєкту тощо), які б виправдовували необхідність його видання і мали йому передувати відповідно до Положення про порядок підготовки та внесення проєктів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2016 року № 142/2006. Наголосив на тому, що дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла він отримав на законних підставах з дотриманням порядку, визначеного частиною четвертою статті 25 Закону № 2449-VІІІ. Крім того, позивач зауважив, що Указ № 298 є ненормативним актом, який застосовується одноразово і фактом присвоєння дипломатичного рангу вичерпує свою дію, відтак є актом, до якого суб`єкт його видання може вносити зміни чи приймати рішення про його скасування. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 16 червня 2021 року позов задовольнив. Своє рішення суд мотивував тим, що Президент України наділений лише тими повноваженнями, які визначені Конституцією України, до переліку яких входить, зокрема, право присвоювати вищі дипломатичні ранги, а також здійснювати інші повноваження, визначені Конституцією України. Суд дійшов висновку, що закріплене в Конституції України право Президента України присвоювати вищі дипломатичні ранги не тотожне праву на скасування власного акта про присвоєння таких рангів, оскільки скасування власного акта про присвоєння рангу Надзвичайного і Повноважного Посла не є способом реалізації конституційних повноважень. Суд визнав, що Указ № 298 відноситься до актів індивідуальної дії, який шляхом присвоєнням ОСОБА_1 дипломатичного рангу вичерпав свою дію, тому не може бути скасований. Не погодившись із таким рішенням суду апеляційної інстанції, представник Президента України оскаржив його до Великої Палати Верховного Суду. Велика Палата Верховного Суду постановою від 02 березня 2023 року апеляційну скаргу представника Президента України залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 червня 2021 року - без змін. Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду Представник відповідача звертав увагу суду на те, що присвоєння позивачеві дипломатичного рангу відбулося безпідставно. Зокрема, наголосив на тому, що ОСОБА_1 не мав відношення до дипломатичної служби, не був дипломатичним службовцем і тому за цією функціональною ознакою не підпадав під категорію службовців, яким присвоюється дипломатичний ранг. Оскільки ОСОБА_1 не проходив дипломатичну службу і не звільнявся з цієї служби, то, на думку апелянта, іншого способу позбавити його цього звання, ніж через видання оскаржуваного акта глави держави, не було. Зауважив також, що з тих самих міркувань до рішення про позбавлення ОСОБА_1 дипломатичного рангу не можна застосовувати положення частини п`ятнадцятої статті 25 Закону № 2449-VІІІ, адже положення цієї норми закону передбачені для службовців дипломатичної служби. Велика Палата Верховного Суду не взяла до уваги цих доводів скаржника, зауваживши при цьому, що вказані представником Президента України обставини мали значення при виданні Указу № 298 про присвоєння позивачу дипломатичного рангу та могли б бути підставою для позбавлення такого рангу в установленому законодавством порядку. Суд зазначив, що відповідно до частини п`ятнадцятої статті 25 Закону № 2449-VІІІ дипломатичний службовець, якому присвоєно дипломатичний ранг, може бути позбавлений дипломатичного рангу за рішенням суду. У разі припинення дипломатичним службовцем громадянства України позбавлення дипломатичного рангу здійснюється органом чи посадовою особою, які його присвоїли. Разом з тим виданий Президентом України Указ № 298 є індивідуальним актом, який був реалізований і вичерпав свою дію фактом його виконання - присвоєнням ОСОБА_1 дипломатичного рангу, у зв`язку із чим такий Указ не може бути скасований Президентом України. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що Президент України може позбавити особу дипломатичного рангу лише в разі припинення дипломатичним службовцем громадянства України та лише за умови, що Президент України був суб`єктом присвоєння відповідного дипломатичного рангу. Суд також застосував висновки, викладені у рішеннях Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 та від 13 травня 1997 року № 1-зп, згідно з якими суб`єкти владних повноважень не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між суб`єктами владних повноважень і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Підстави і мотиви для висловлення окремої думки З такими висновками не погоджуємося та висловлюємо окрему думку відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України. Велика Палата Верховного Суду зауважила, що Президент України може позбавити особу дипломатичного рангу лише у випадку припинення дипломатичним службовцем громадянства України та лише за умови, що Президент України був суб`єктом присвоєння відповідного дипломатичного рангу. Разом з тим згідно зі статтею 24 Закону № 2449-VІІІ дипломатичний ранг - це спеціальне звання, яке відповідно до Конституції України та цього Закону присвоюється дипломатичним службовцям. Відповідно до частини першої статті 25 Закону № 2449-VІІІдипломатичний ранг присвоюється згідно з посадою, яку займає дипломатичний службовець. Частиною четвертою статті 25 Закону № 2449-VІІІ передбачено, що дипломатичні ранги Надзвичайного і Повноважного Посла, Надзвичайного і Повноважного Посланника першого класу, Надзвичайного і Повноважного Посланника другого класу присвоюються дипломатичним службовцям Президентом України за поданням Міністра закордонних справ України. Згідно із частиною п`ятнадцятою цієї ж статті дипломатичний службовець, якому присвоєно дипломатичний ранг, може бути позбавлений дипломатичного рангу за рішенням суду. Статтею 2 Закону № 2449-VІІІ визначено, що дипломатичний службовець - це громадянин України, який займає дипломатичну посаду в органі дипломатичної служби, одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням дипломатичних або консульських функцій, а також дотримується принципів дипломатичної служби. Відповідно до статті 1 Закону № 2449-VІІІ дипломатична служба - це державна служба особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності посадових осіб дипломатичної служби, пов`язаній з реалізацією зовнішньої політики України, захистом національних інтересів України у сфері міжнародних відносин, а також прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном. Варто зауважити, що ОСОБА_1 на момент присвоєння йому Указом Президента України дипломатичного рангу був народним депутатом України VIII скликання. При цьому сторони не стверджували, а суди не встановили, що ОСОБА_1 як на момент видання Указу № 298, так і на момент видання відповідачем оскаржуваного Указу № 680/2019 був дипломатичним службовцем у розумінні приписів статті 2 Закону № 2449-VІІІ та/або перебував на дипломатичній службі відповідно до статті 1 цього Закону. Відтак вважаємо, що присвоєння ОСОБА_1 . Указом № 298 дипломатичного рангу відбулося помилково та без належних правових підстав, тому положення Закону № 2449-VІІІ, які регулюють як надання дипломатичного рангу, так і його позбавлення дипломатичних службовців, у цьому випадку не можуть застосовуватися, оскільки ОСОБА_1 не набув статусу дипломатичного службовця. Велика Палата Верховного Суду зважила на ці доводи, проте дійшла висновку, що указ про присвоєння дипломатичного статусу є індивідуальним актом, який був реалізований і вичерпав свою дію фактом його виконання - присвоєнням особі дипломатичного рангу, у зв`язку із чим такий указ не може бути скасований Президентом України. Погоджуючись із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що указ про присвоєння дипломатичного рангу є актом індивідуальної дії, маємо зауважити, що суб`єкт його видання не може бути позбавлений права на скасування такого актау випадку явної помилковості або безпідставності його видання (наприклад, у разі нагородження військовими відзнаками осіб, які не перебували на військовій службі, застосування індивідуального актадо особи, якої не існує,тощо). У цьому випадку не йдетьсяпро механізм позбавлення певного статусу, адже статус виникає не тільки з індивідуального акта, а й за наявності та на підставі інших юридичних фактів. Отже, індивідуальні акти, в яких існують помилки щодо осіб, до яких вони були застосовані, на наш погляд, можуть бути скасовані суб`єктом видання відповідного акта. Оскільки у цій справі не встановлено, що позивач перебував на дипломатичній службі, внаслідок чого йому міг би бути присвоєний дипломатичний ранг, вважаємо, що Президент України мав право на скасування власного індивідуального акта. З огляду на зазначене не погоджуємося з викладеною в постанові Великої Палати Верховного Суду від 02 березня 2023 року у справі № 9901/61/20 правовою позицією та вважаємо оскаржуваний Указ № 680/2019 таким, що виданий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією України. Судді Великої Палати Верховного Суду І. В. Григор`єва І. В. Желєзний В. С. Князєв