Постанова П'ятий апеляційний адміністративний суд № 420/9687/22

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД __________________________________________________________________________________ П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 10 лютого 2023 р.м.ОдесаСправа № 420/9687/22 Головуючий І інстанції: Бжассо Н.В. П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді - Осіпова Ю.В., суддів - Косцової І.П., Скрипченка В.О., розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційні скарги ОСОБА_1 та Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2022 року (м.Одеса, дата складання повного тексту судового рішення - 06.10.2022р.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,- В С Т А Н О В И В: 14.07.2022р. ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Одеської обласної прокуратури, в якому просив суд: - визнати протиправною бездіяльність Одеської обласної прокуратури щодо не нарахування та невиплати йому з 27.03.2020р. по 14.03.2021р. включно заробітної плати відповідно до положень ст.81 Закону України «Про прокуратуру»; - зобов`язати Одеську обласну прокуратуру здійснити з 27.03.2020р. по 14.03.2021р. включно перерахунок та виплату йому заробітної плати у відповідності до вимог ст.81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням виплачених сум. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у період з 27.03.2020р. по 14.03.2021р. (включно) позивачу протиправно нараховувалася та виплачувалася заробітна плата відповідно до положень Постанови КМУ «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31.05.2012р. №505, а не в розмірі, передбаченому у ст.81 Закону України «Про прокуратуру», яка інакше регулює розміри належних до виплати прокурорам заробітних плат (в більшому розмірі), що відповідало б чинному законодавству України та рішенню Конституційного Суду України від 26.03.2020р. №6-р/2020. Представник відповідача надав до суду 1-ї інстанції письмовий відзив, у якому позовні вимоги не визнав та просив відмовити у їх задоволенні. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2022 року (ухваленим в порядку спрощеного (письмового) провадження) адміністративний позов ОСОБА_1 - задоволено. Визнано протиправною відмову Одеської обласної прокуратури стосовно нарахування та виплати позивачу за період з 27.03.2020р. по 14.03.2021р. включно заробітної плати відповідно до ст.81 Закону України «Про прокуратуру». Зобов`язано Одеську обласну прокуратуру здійснити позивачу з 27.03.2020р. по 14.03.2021р. включно перерахунок та виплату заробітної плати у відповідності до вимог ст.81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням виплачених сум. Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, позивач 24.10.2022р. подав апеляційну скаргу, в якій зазначив про те, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення, було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неповного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення цієї справи. У зв`язку із цим, позивач просив змінити рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02.12.2021р., шляхом доповнення його мотивувальної частини обставинами та аргументами, що зазначені ним в апеляційній скарзі. Зокрема, позивач наголосив на тому, що п.3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019р. №113-ІХ, який регламентує оплату праці прокурорів до дня їх звільнення або ж переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури (залежно від проходження чи непроходження ними атестації) не може бути застосований для визначення йому, як прокурору місцевої прокуратури, розміру заробітної плати у період з 27.03.2022р. по 14.03.2021р., оскільки є таким, що прямо порушує Конституцію України. У свою чергу, на думку позивача, до спірних правовідносин підлягають застосуванню ст.81 Закону України «Про прокуратуру», як уособлення та продовження ст.131-1 Конституції України. Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.10.2022р. відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою позивача та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження. Разом із тим, не погоджуючись із зазначеним вище Одеського окружного адміністративного суду від 02.12.2021р., відповідач 04.11.2022р. також подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом 1-ї інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати судове рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 в повному обсязі. Ухвалою судді П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08.11.2022р. дану апеляційну скаргу залишено без руху. Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2022р. відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Одеської обласної прокуратури та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження. Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційні скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, можуть бути розглянуті судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження. Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч.1 ст.308 КАС України). Переглянувши дану справу за наявними у ній доказами, які містяться в комп`ютерній програмі «Діловодство спеціалізованого суду», а також перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду 1-ї інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів доходить наступних висновків. Судом першої інстанції встановлені наступні обставини. Позивач - ОСОБА_1 працював в органах прокуратури Одеської області з 04.04.2005р., а з 15.12.2015р. - його призначено на посаду прокурора Ізмаїльської місцевої прокуратури. 12.03.2021р. наказом керівника Одеської обласної прокуратури №701к у зв`язку з припиненням функціонування місцевих прокуратур Одеської області і початком роботи окружних прокуратур Одеської області з 15.03.2021р., а також не проходженням атестації, ОСОБА_1 тимчасово визначено робоче місце у Ізмаїльській окружній прокуратурі Одеської області. 20.10.2021р. наказом керівника Одеської обласної прокуратури №2331к позивача звільнено з посади прокурора Ізмаїльської місцевої прокуратури Одеської області та органів прокуратури на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації з 01.11.2021р. 20.06.2022р. позивач звернувся до Одеської обласної прокуратури із заявою, в якій просив здійснити з 27.03.2020р. по 14.03.2021р. включно перерахунок та виплату йому заробітної плати у відповідності до вимог ст.81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням виплачених сум. Одеською обласною прокуратурою на вказану заяву позивача надано відповідь, в якій повідомлено про те, що підстав здійснювати перерахунок та виплату заробітної плати в період роботи з 27.03.2020р. по 14.03.2021р., згідно зі ст.81 Закону України «Про прокуратуру», немає. Не погодившись із розміром нарахованої заробітної плати, позивач звернувся до суду із даним позовом. Вирішуючи справу по суті та повністю задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що з дня прийняття рішення Конституційним Судом України від 26.03.2020р. №6-р/2020 у позивача дійсно виникло право на отримання заробітної плати відповідно до вимог ст.81 Закону України «Про прокуратуру». З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем було протиправно відмовлено у нарахуванні та невиплаті ОСОБА_1 заробітної плати за період з 27.03.2020р. по 14.03.2021р. згідно з вимогами ст.81 Закону України «Про прокуратуру», а тому, з метою повного та належного захисту порушених прав позивача, необхідно зобов`язати відповідача нарахувати та виплатити недоотриману заробітну плату, відповідно до вимог цієї статті. Однак, колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали даної справи та наявні в них докази, не може повністю погодитися з наведеними вище висновками суду першої інстанції та вважає їх необґрунтованими, з огляду на наступне. Частиною 2 ст.19 Конституції України передбачено те, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти на підставі, в межах та у спосіб визначений Конституцією та законами України. Тобто, принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення тих чи інших дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Спірні правовідносини у даній справі склались з приводу правомірності нарахування і виплати відповідачем заробітної плати позивачу за період з 27.03.2020р. по 14.03.2021р. Так, правове регулювання оспорюваних ОСОБА_1 питань щодо виплати йому заробітної плати визначено спеціальним Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019р. №113-ІХ (набрав чинності 25.09.2019р.), яким була прямо передбачена переатестація прокурорів. Отже, на момент виникнення цих спірних правовідносин у цій справі, діяла нова редакція ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014р. №1697-VIІ. Сам Закон №113-ІХ визначає умови переведення прокурорів, процедуру проходження атестації і відповідно порядок оплати праці прокурорів на період проведення їх атестації. У відповідності до п.3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На вказаний період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Отже, правовий статус зазначених вище прокурорів, який вони мали до набрання чинності цим Законом, характеризується і державними гарантіями щодо виплати заробітної плати з відповідних джерел його фінансування. Тобто, правове регулювання оплати праці, яке існувало до прийняття спеціального Закону №113-IX здійснювалося у порядку та розмірах, що встановлені Кабінетом Міністрів України. Системний аналіз приписів Закону №113-ІХ дозволяє зробити висновок, що на зазначений період (тобто, до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється на підставі вимог постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31.05.2012р. №505, яка була чинною у оспорюваний позивачем період. Згідно з п.п.1,2,6 цієї Постанови КМУ №505, нею було затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5; надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці: 1) установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів, а також зазначено, що видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється в межах затвердженого фонду оплати праці. Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, отримують заробітну плату згідно зі ст.81 Закону №1697-VII зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ. Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що положеннями п.3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи не проходження ними атестації. А тому, прирівняння посадового окладу позивача (апелянта), який не пройшов переатестацію, до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, взагалі суперечить вимогам Закону №113-ІХ. Також, при цьому, необхідно враховувати й те, що Верховним Судом сформовано достатньо сталу правову позицію щодо застосування у подібних правовідносинах ч.3 ст.81 Закону №1697-VII із урахування рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020р. №6-р/2020 до прокурорів, які не пройшли у період заходів реформування прокуратури атестацію, зокрема, у постановах від 26.05.2022р. у справі №540/1268/21, від 27.10.2020р. у справі №826/18228/16, від 14.07.2022р. у справі №160/13767/20 та у справі №240/1984/21, яка у подальшому була підтримана у постановах від 18.08.2022р. у справі №200/2499/21-а, від 29.09.2022р. у справі №160/3129/21, від 01.12.2022р. у справі №200/2302/21-а, від 19.01.2023р.у справі №120/3963/22 та від 26.01.2023р. у справі 120/19216/21. Висновки й підходи, наведені Верховним Судом у цих постановах є релевантними до обставин справи №420/9687/22, однак вони були помилково чомусь не враховані судом першої інстанцій під час її розгляду. Стосовно ж питання застосування рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020р. у справі №6-р/2020, яким було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окремі положення п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст.81 Закону №1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, колегія суддів зазначає таке. Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, сформульованої у цьому ж рішенні, заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні ст.131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом. Таким чином, Конституційний Суд України дав тлумачення ст.81 Закону №1697-VІІ з змінами, в розумінні ст.131-1 Конституції України, яка водночас відповідно до рішення Конституційного Суду України від 18.06.2020р. №5-р (II)/2020 вказує також і на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя. Конституція України, як неодноразово зазначив Верховний Суд, зокрема, у своїх постановах від 21.09.2021р. у справі №160/6204/20, від 13.10.2021р. у справі №560/4176/19, від 26.11.2021р. у справі №200/14545/19-а, віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила оновлені принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні відповідно до Закону №113-ІХ і стосувалось без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури. Тобто, Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020р. у справі №6-р/2020, на яке посилався позивач в обґрунтування своєї позиції, стосується приписів ст.81 Закону №1697-VІІ зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні ст.131-1 Конституції України та пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А відтак, застосування ст.81 Закону №1697-VII зі змінами в редакції Закону №113-ІХ без обмежень у цій справі, пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/«оновлені» прокуратури (відповідно до Закону №113-ІХ). Судами обох інстанцій встановлено та беззаперечно підтверджується матеріалами справи, що позивач звільнений з посади саме у зв`язку з неуспішним проходженням атестації. Отже, за таких обставин позивач ОСОБА_1 не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, а тому у спірних правовідносинах застосуванню підлягають саме приписи абз.3 п.3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, зі змісту яких чітко вбачається, що на період до дня звільнення або ж переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України, (Постанови №505) яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Відповідно, підстави для задоволення позовних вимог, у даному випадку, відсутні. Підсумовуючи наведене, судова колегія зазначає, що суд першої інстанції, належним чином установивши фактичні обставини справи, допустив неправильне застосування норм матеріального права та дійшов помилкового висновку про наявність підстав задоволення даного позову. Слід також зазначити й про те, що за правилами ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно зі ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Згідно з положеннями ч.1 ст.77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст.78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок стосовно доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Однак, ще варто звернути увагу і на те, що твердження позивача (апелянта) щодо порушення його прав також мають підтверджуватися належними та допустимими доказами, а не ґрунтуватися на припущеннях та суб`єктивній думці останнього. Доводи ж апеляційної скарги Одеської обласної прокуратури, в свою чергу, у повному обсязі спростовують висновки суду першої інстанції. Враховуючи наведене, судова колегія зазначає, що суд першої інстанції, належним чином установивши фактичні обставини справи, допустив неправильне застосування норм матеріального права та дійшов помилкового висновку про задоволення даного адміністративного позову. Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується ст.322 КАС України, ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини та Висновком № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень. Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний із належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (п.58 рішення у справі «Серявін та інші проти України»). Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд. Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору у даній справі, колегія суддів дійшла висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші зазначені в апеляційній скарзі аргументи позивача, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення. У силу вимог ч.1 ст.317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду 1-ї інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Отже, за таких обставин та враховуючи, що судом 1-ї інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а також в зв`язку із тим, що деякі висновки суду не відповідають обставинам справи, судова колегія, діючи виключно в межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги, у відповідності до ч.1 ст.317 КАС України, вважає за необхідне скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове - про відмову у задоволенні позовних вимог в повному обсязі. Керуючись ст.ст.308,311,315,317,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, - П О С Т А Н О В И В: У задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 - відмовити. Апеляційну скаргу Одеської обласної прокуратури - задовольнити. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2022 року - скасувати та прийняти нове, яким у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 - відмовити в повному обсязі. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Повний текст постанови виготовлено: 10.02.2023р. Головуючий у справі суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов Судді: І.П. Косцова В.О. Скрипченко