Постанова 4856 № 240/16961/22

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 240/16961/22 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Попова Оксана Гнатівна Суддя-доповідач - Сушко О.О. 16 січня 2023 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Сушка О.О. суддів: Залімського І. Г. Мацького Є.М. , розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Депутата Житомирської обласної ради Крамаренка Сергія Михайловича на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2022 року у справі за адміністративним позовом Депутата Житомирської обласної ради ОСОБА_1 до Житомирської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення, В С Т А Н О В И В : позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення №421 одинадцятої сесії Житомирської обласної ради VІІІ скликання від 14 липня 2022 року "Про створення Управління майном Житомирської обласної ради". Відповідно до рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2022 року в задоволенні позову відмовлено. Не погоджуючись з вказаним рішенням позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позов. На обґрунтування апеляційної скарги позивач зазначив, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем не дотримано положень Регламенту Житомирської обласної ради щодо підготовки і розгляду радою процедурних питань на сесії, порядку внесення на сесію ради проекту рішення, його обговорення та ухвалення на сесії. Розглянувши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції, дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, виходячи з наступного. Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що 14 липня 2022 року на пленарному засіданні одинадцятої сесії Житомирської обласної ради прийнято рішення №421 "Про створення Управління майном Житомирської обласної ради", яким вирішено: - утворити юридичну особу - Управління майном Житомирської обласної ради. - затвердити Положення про Управління майном Житомирської обласної ради. - уповноважити голову Житомирської обласної ради або особу, яка виконує його обов`язки, призначити виконуючого обов`язки начальника Управління майном Житомирської обласної ради. - виконавчому апарату Житомирської обласної ради, Житомирській обласній державній (військовій) адміністрації забезпечити фінансування видатків на утримання та функціонування Управління майном Житомирської обласної ради відповідно до вимог чинного законодавства. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач діяв на підставі, в межах та у спосіб, що передбаченні Конституцією та законами України. Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне. Так, пунктом 20 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України "Про культуру". Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально - економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально - культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. У відповідності до частини 1, 2 статті 59 Закону № 280/97-ВР Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської, обласної ради, включається відповідний сільський, селищний, міський, обласний голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Що стосується посилань позивача на порушення та не дотримання при прийнятті оскаржуваного наказу Житомирською обласною радою положень Регламенту Житомирської обласної ради при підготовці і розгляді процедурних питань на сесії, строків і порядку внесення на сесію ради проекту рішення, його обговорення та ухвалення на сесії, то слід зазначити наступне. Регламент Житомирської обласної ради від 24.12.2020 № 13 (зі змінами, внесеними згідно з рішенням обласної ради від 16.12.2021 №366, від 14.07.2022 №419) (далі -Регламент) визначає порядок діяльності обласної ради, її органів та посадових осіб щодо виконання повноважень, встановлених Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про службу в органах місцевого самоврядування», іншими законодавчими актами. За змістом ст.2 Регламент обласної ради є нормативним актом, який передбачає порядок підготовки, скликання і проведення сесій ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради, формування органів ради, визначає порядок здійснення контрольних функцій, інших видів діяльності ради відповідно до її повноважень, встановлених Конституцією України та законами України. У випадках прийняття законодавчих актів, унаслідок чого виникне неузгодженість окремих положень Регламенту з чинним законодавством, на черговій сесії до нього мають бути внесені відповідні зміни й доповнення. Підготовка проєкту рішення про внесення змін та доповнень до Регламенту покладається на виконавчий апарат обласної ради. У разі наявності розбіжностей норм Регламенту з нормами чинного законодавства України, діють норми законодавства України незалежно від внесених змін у Регламент. Згідно ст. 15 Регламенту Житомирської обласної ради від 24.12.2020 № 13 (зі змінами, внесеними згідно з рішенням обласної ради від 16.12.2021 №366, від 14.07.2022 №419) пропозиції до проекту порядку денного сесії вносяться головою обласної ради, постійними комісіями, депутатськими фракціями, депутатами обласної ради, головою обласної державної адміністрації не пізніш як за десять робочих днів до відкриття сесії. В силу статті 20 Регламенту Житомирської обласної ради пропозиції до порядку денного, внесені пізніше зазначеного терміну або під час сесії, вносяться на розгляд обласної ради після обговорення та підготовки висновку про доцільність їх включення у порядок денний сесії відповідною постійною комісією. Абзацом 1 статті 17 Регламенту, чинного на момент прийняття рішення визначено, що пропозиції щодо внесення питання у порядок денний сесії обласної ради подаються із завізованим проектом рішення, до якого може надаватися пояснювальна записка, яка містить юридичне обґрунтування прийняття даного рішення, необхідні прогнози соціально-економічних та інших наслідків його реалізації, інформаційно-довідковий матеріал (таблиці, графіки тощо). Проект рішення подається в письмовій формі та на електронних носіях. Тобто, Регламент не визначає обов`язковості надання вищезазначених документів, а лише встановлює можливість їх подання для зручності розгляду питання. За правилами частини 4 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Частиною 10 ст. 9 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" визначено, що у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання". Таким чином, в разі змін до Закону України "Про доступ до публічної інформації", на підставі якого прийнято діючі норми, на момент прийняття рішення Житомирської обласної ради від 14.07.2022 №421 «Про створення Управління майном Житомирської обласної ради» (далі - рішення №421), норми Регламенту (статті 15, 17 Регламенту), відповідно до статті 2 Регламенту, у разі наявності розбіжностей норм Регламенту з нормами чинного законодавства України, діють норми законодавства України незалежно від внесених змін у Регламент. Отже, на день прийняття оскаржуваного рішення вимога щодо обов`язкового оприлюднення проектів рішень Житомирської обласної ради за 10 днів до дати їх розгляду не повинна була застосовуватись. Статтею 17 Регламенту передбачено, що пропозиції щодо внесення питання у порядок денний сесії обласної ради подаються із завізованим проєктом рішення, до якого може надаватися пояснювальна записка, яка містить юридичне обґрунтування прийняття даного рішення, необхідні прогнози соціально-економічних та інших наслідків його реалізації, інформаційно-довідковий матеріал (таблиці, графіки тощо). Проєкт рішення подається в письмовій формі та на електронних носіях. При внесенні пропозицій у порядок денний сесії головою облдержадміністрації разом з проєктом рішення подаються всі додатки в кількості 64 примірників. Проєкти рішень, що вносяться на розгляд ради обласною державною адміністрацією, подаються після їх погодження (візування) авторами проєктів та заступниками голови обласної державної адміністрації, керівниками департаментів, управлінь та відділів (в обов`язковому порядку юридичного управління) обласної державної адміністрації, якщо питання стосується її діяльності чи компетенції, керівниками інших державних органів, підприємств, установ чи організацій, яких стосується запропонований проєкт. Візи розміщуються на зворотній стороні останнього аркуша проєкту.У разі, якщо проєкт рішення має додатки, вони візуються авторами проєкту і керівниками департаментів, управлінь та відділів (в обов`язковому порядку юридичного управління) обласної державної адміністрації, якщо питання стосується їх діяльності чи компетенції. Віза включає: особистий підпис, прізвище особи, яка візує документ, та дату візування. Заперечення і зауваження зазначених посадових осіб до проєктів рішень додаються до них у письмовій формі. Проєкти рішень ради мають бути кваліфіковано підготовленими. Крім короткого об`єктивного аналізу стану справ з питання, яке пропонується до розгляду, вони повинні передбачати конкретні заходи щодо удосконалення роботи у тій чи іншій галузі, усунення наявних недоліків, із зазначенням виконавців та реальних строків виконання. Відповідальність за якість і законність внесеного проєкту рішення чи іншого документа, поданого з проєктом рішення, покладається на керівника органу чи депутата, який його вносить. Узагальнення зауважень і пропозицій до проєкту рішення, визначення остаточного його варіанта покладається на автора проєкту. Із проєктом рішення його автором подаються матеріали для розгляду на засіданнях постійних комісій, сесії обласної ради, а також пропозиції щодо розсилки рішення, із зазначенням найменування підрозділу, установи чи організації, якій слід направити документ, та кількість примірників (лист розсилки). Всі завізовані проєкти рішень підлягають обов`язковій перевірці управлінням юридичної та кадрової роботи виконавчого апарату обласної ради на відповідність їх чинному законодавству та візування. Перший заступник голови обласної ради візує проєкт рішення останнім і, при необхідності, вносить його на розгляд Погоджувальної ради. Проєкти рішень оприлюднюються не пізніш як за десять робочих днів до відкриття сесії на офіційному вебсайті обласної ради. На кожному проєкті рішення, який розміщується на офіційному вебсайті обласної ради, зазначається інформація про розробника проєкту рішення (назва установи, підприємства, організації, прізвище, ім`я та по батькові відповідальної за підготовку проєкту рішення особи, її посада, контактний телефон), дата розміщення даного проєкту рішення на офіційному вебсайті обласної ради. У разі надання проєкту рішення, що містить зміни у діюче рішення, в обов`язковому порядку надається порівняльна таблиця. В порівняльній таблиці зазначається назва та дата рішення, до якого вносяться зміни. У правій колонці порівняльної таблиці вказується діюча редакція рішення (стаття, підпункт тощо), а в лівій колонці викладається редакція рішення, що пропонується. Стаття 18 Регламенту визначає, що у разі, якщо внесена пропозиція у порядок денний не відповідає вимогам даного Регламенту (ст.17), виконавчим апаратом обласної ради направляється суб`єкту подання письмове повідомлення з пропозицією усунути встановлені недоліки у певний термін. Згідно ст. 19 Регламенту, проєкт порядку денного готується виконавчим апаратом обласної ради на основі внесених пропозицій з проєктами рішень, попередньо розглядається президією ради, яка приймає рекомендацію про внесення його на сесію. У разі, коли постійна комісія обласної ради внесла рекомендацію не вносити питання на розгляд обласної ради або комісією не було прийнято рішення з питання, таке питання розглядається президією ради, яка приймає остаточне рішення, після чого голова ради вносить пропозицію про внесення питання у порядок денний на розгляд обласної ради. У разі відсутності за 5 робочих днів до початку сесії обласної ради передбачених чинним законодавством документів, необхідних для прийняття обласною радою відповідного рішення, таке питання виконавчим апаратом обласної ради не включається у проєкт порядку денного сесії обласної ради. Отже, ст. 17 Регламенту не визначає обов`язковості надання всіх вищезазначених документів, а лише встановлює можливість їх подання. Слід зазначити, що проект рішення №421 був розміщений на офіційному сайті Житомирської обласної ради /https:zt.gov.ua/ 12 липня 2022 року о 16:48, розробником проекту рішення вказано - виконавчий апарат Житомирської обласної ради. Стосовно посилання позивача про необхідність надання разом з проєктом всіх додатків в кількості 64 примірників, то в абзаці 2 статті 17 Регламенту, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення, то така норма міститься лише для пропозицій внесених головою облдержадміністрації. Щодо необхідності подання порівняльної таблиці, то оскаржуваним рішенням не вносяться зміни у жодне з рішень Житомирської обласної ради, а тому подання порівняльної таблиці відповідно до абзацу 20 статті 17 Регламенту не вимагається. Відносно посилань позивача на неврахування зауважень заступника керуючого справами, начальника управління юридичної та кадрової роботи Репікова А.В. від 13.07.2022 №16/1396 в письмовій формі, що оголошувались на засіданні постійної комісії обласної ради з питань регламенту, депутатської діяльності, місцевого самоврядування, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності 11.07.2022, та озвучені особисто позивачем зауваження і заперечення, то вони повинні надаватися у відповідності до Інструкції з діловодства в Житомирській обласній раді та її виконавчому апараті, а таких документів до матеріалів справи не долучено. Крім того, відповідно до віз, що розміщені на рішенні №421, зауваження та пропозиції до останнього відсутні. Щодо посилання позивача на відсутність структури та штатного розпису Управління майном Житомирської обласної ради, то виконавчим апаратом обласної ради було підготовлено проект рішення «Про структуру та чисельність виконавчого апарату Житомирської обласної ради» та внесено його на розгляд 11 сесії Житомирської обласної ради VIII скликання, а в подальшому прийнято рішення з цього питання Тому, порушення вимог статей 17, 19 Регламенту у спірних правовідносинах судом не встановлено, а як свідчать матеріали, всі документи, необхідні для розгляду проекту рішення №421 за 5 робочих днів до дати проведення пленарного засідання 11 сесії Житомирської обласної ради VIII скликання були наявні у Житомирській обласній раді, як наслідок, у виконавчого апарату обласної ради були всі правові підстави для включення проекту рішення №421 до порядку денного 11 сесії Житомирської обласної ради VIII скликання. Тобто, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом. Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. В силу частини 4 статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями З матеріалів справи встановлено, що проект рішення №421 був розглянутий на засіданні постійної комісії Житомирської обласної ради з питань регламенту, депутатської діяльності, місцевого самоврядування, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності 11.07.2022 та на засіданні президії обласної ради 12.07.2022. Частиною 2 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Оскаржуване рішення №421 прийнято Житомирською обласною радою на пленарному засіданні 11 сесії обласної ради VIII скликання у спосіб, визначений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Отже, у відповідності до вимог чинного законодавства, здійснено попередній розгляд проекту рішення №421 до його внесення на розгляд Житомирської обласної ради. Беручи до уваги те, що в ході розгляду справи не встановлено порушень процедури прийняття рішення Житомирської обласної ради №421, підстави для його скасування відсутні. Крім того, ухвалою суду першої інстанції від 02.08.2022 було вжито заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення №421 від 14 липня 2022 року "Про створення Управління майном Житомирської обласної ради", яке прийнято на пленарному засіданні одинадцятої сесії Житомирської обласної ради VІІІ скликання, до моменту вирішення справи по суті. За змістом ч.1 ст.157 КАС України суд може скасувати заходи забезпечення позову з власної ініціативи або за вмотивованим клопотанням учасника справи. З огляду на відмову у скасуванні рішення Житомирської обласної ради одинадцятої сесії 8 скликання №421 від 14 липня 2022 року, суд першої інстанції вірно скасував вжиті заходи забезпечення позову. Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу Депутата Житомирської обласної ради Крамаренка Сергія Михайловича залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2022 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Головуючий Сушко О.О. Судді Залімський І. Г. Мацький Є.М.