Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 240/44129/21

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 240/44129/21 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Шимонович Р.М. Суддя-доповідач - Шидловський В.Б. 10 січня 2023 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Шидловського В.Б. суддів: Курка О. П. Боровицького О. А. , за участю: секретаря судового засідання: Гонтар А. Р., представника відповідача - Бесараба О.Д., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Новогуйвинської селищної ради Житомирського району Житомирської області про визнання незаконним та скасування розпорядження, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку та моральної шкоди, В С Т А Н О В И В : У грудні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив: - визнати незаконним та скасувати розпорядження Новогуйвинського селищного ради голови №555-к "Про дострокове припинення повноважень ОСОБА_1 " від 19.11.2021 року, рішення Новогуйвинської селищної ради №780 від 19.11.2021 року "Про звіт заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів щодо фінансово-господарської діяльності відділу освіти Новогуйвинської селищної ради" та рішення №781 "Про дострокове припинення повноважень ОСОБА_1 " від 19.11.2021 року; - поновити ОСОБА_1 на посаді заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради з 19.11.2021 року; - стягнути з Новогуйвинської селищної ради на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу починаючи з 19.11.2021 року до дня поновлення на роботі; - стягнути з відповідача моральну шкоду у розмірі 10000 грн. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначив, що був обраним на посаду заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради. 19.11.2021 року на позачерговій сімнадцятій сесії восьмого скликання Ради відповідач прийняв рішення № 781 про дострокове припинення його повноважень. На виконання вказаного рішення видано розпорядження № 555-к від 19 листопада 2021 року. Позивач вважає рішення про дострокове припинення повноважень і, як наслідок, звільнення із займаної посади неправомірним, посилаючись на те, що позачергова сесія ради була скликана та проведена із численними процедурними порушеннями. Зауважив, що відповідно до статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування» та Регламенту, рішення про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніші як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. У порушення передбачених норм, відповідачем було скликано сесію у надмірно скороченні терміни без належної мотивації гострої необхідності та винятковості вчинення таких дій. До того ж, відповідачем порушено процедуру повідомлення депутатів і населення про скликання позачергової сесії ради та про винесені на неї питання через те, що повідомлення про таке скликання не містило законодавчо передбачених питань, які передбачається на розгляд ради. Більше того, перелік питань на засідання 17 сесії 19 листопада 2021 не містить жодного питання, яке відповідно до законодавства можна в невідкладним. Позивач зазначив, що відсутність законодавчо визначених підстав для скликання 17 позачергової сесії, проведення її з численними порушеннями Регламенту та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», прийняття рішення про дострокове припинення повноважень заступника селищного голови за відсутності для цього законних підстав, є підставою для скасування спірних актів та поновлення його на посаді із якої відбулося незаконне звільнення. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року в задоволенні позовних вимог відмовлено повністю. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги апелянт посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті рішення, норм матеріального та процесуального права, також неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі. Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав. Судом встановлено, що рішенням Новогуйвинської селищної ради № 25 від 14 січня 2021 року ОСОБА_1 , було затверджено на посаді заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради. На пленарному засіданні 17 сесії Новогуйвинської селищної ради, яка відбулася 19 листопада 2021 року селищною радою було заслухано звіт заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради щодо фінансово-господарської діяльності Відділу освіти Новогуйвинської селищної ради. За результатами обговорення питання порядку денного про звіт заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради щодо фінансово-господарської діяльності Відділу освіти Новогуйвинської селищної ради на пленарному засіданні 17 сесії відбулося відкрите поіменне голосування за пропозицію визнати звіт заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради задовільним. Відповідно до протоколу №13/8 спільного засідання комісій з питань планування, бюджету та фінансів та з питань законності, правопорядку, запобігання корупції, регламенту та депутатської діяльності від 19 листопада 2021 року вбачається, що комісіями рекомендовано на розгляд сесії два проекти рішення, згідно яких визнати задовільною роботу заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 та іншим проектом визнати незадовільною роботу заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 . Після визнання незадовільної роботи заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 депутат селищної ради скористався наданими йому Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» правами та порушив перед радою питання про звільнення відповідної посадової особи органу місцевого самоврядування та надав пропозицію про включення даного питання у порядок денний 17 сесії Новогуйвинської селищної ради «Про дострокове припинення повноважень заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 », яка була підтримана більшістю голосів, що підтверджується протоколом 17 сесії Новогуйвинської селищної ради сесії №18 від 19.11.2021 року. 19.11.2021 року на позачерговій сімнадцятій сесії восьмого скликання Новогуйвинської селищної ради прийнято рішення № 781 «Про дострокове припинення повноважень заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 » Позивач вважає своє звільнення неправомірним із підстав порушення процедури ініціювання та проведення 17 позачергової сесії Новогуйвинської селищної ради, на якій прийнято рішення про дострокове припинення його повноважень, а тому за захистом порушених прав та інтересів звернувся до суду з цим позовом. Надаючи юридичну оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, колегія суддів зазначає наступне. Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені в Законі України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР). Згідно ч.1 ст.10 Закону Україні «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Відповідно до ч.1 ст.46 Закону Україні «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Пунктом 11 ч.1 ст. 26 Закону Україні «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виключно на пленарних засіданнях селищної ради вирішуються питання заслуховування звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує. Статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Положеннями статті 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначено, що окрім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". Рішення про припинення служби в органах місцевого самоврядування може бути оскаржено посадовою особою місцевого самоврядування у порядку, визначеному законом. З аналізу наведених вище норм Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» можна прийти до висновку, що служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі прийнятого рішення, яке може бути предметом оскарження. Враховуючи те, що прийняття на службу в органах місцевого самоврядування на посаду заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради передбачає затвердження кандидатури відповідною селищною радою, яка повноважна заслуховувати також звіт посадової особи, яку рада затверджує на посади, враховуючи принцип самостійності кадрової політики в територіальній громаді, селищна рада, повноважна також і припиняти службу посадової особи в органах місцевого самоврядування в такий же спосіб, яким особу було прийнято на службу в органи місцевого самоврядування тобто шляхом прийняття відповідного рішення про припинення служби. Зазначене рішення приймається на пленарному засіданні сесії селищної ради. Згідно листа Вищого адміністративного суду від 26.05.2010 №753/11/13/10 розглядаючи спори щодо звільнення публічних службовців суди мають враховувати позицію Верховного суду Україні, яка полягає у тому, що при вирішенні спорів з питань звільнення та поновлення на публічній службі пріоритетними є норми спеціальних законів, а норми трудового законодавства підлягають застосуванню лише у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовані спірні відносини. Із матеріалів справи вбачається, що на пленарному засіданні 17 сесії Новогуйвинської селищної ради, яке відбулася 19 листопада 2021 року селищною радою було заслухано звіт заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради щодо фінансово-господарської діяльності Відділу освіти Новогуйвинської селищної ради. Частиною першою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Відповідно до ч.2 ст.59 Закону Україні «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Частиною 3 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. За результатами обговорення питання порядку денного про звіт заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради щодо фінансово-господарської діяльності Відділу освіти Новогуйвинської селищної ради на пленарному засіданні 17 сесії відбулося відкрите поіменне голосування за пропозицію визнати звіт заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради задовільним. Відповідне рішення селищною радою було не прийняте. Згодом, відбулося поіменне голосування про визнання незадовільним звіту заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 , за результатами якого Новогуйвинською селищною радою прийнято рішення №780 від 19 листопада 2021 року. Відтак, посилання апелянта на те, що при голосуванні даного питання про визнання звіту заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради незадовільним із незрозумілих причин у рішенні сесії визнано незадовільною роботу заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради не відповідають дійсності. Відповідно до протоколу №13/8 спільного засідання комісій з питань планування, бюджету та фінансів та з питань законності, правопорядку, запобігання корупції, регламенту та депутатської діяльності від 19 листопада 2021 року вбачається, що комісіями рекомендовано на розгляд сесії два проекти рішення, згідно яких визнати задовільною роботу заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 та іншим проектом визнати незадовільною роботу заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 . Із поіменного голосування 17 сесії Новогуйвинської селищної ради від 19.11.2021 року вбачається, що дані два, рекомендовані постійними комісіями, проекти рішень були розглянуті на пленарному засіданні сесії селищної ради. Згідно ч.4 ст.47 Закону Україні «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, Інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Пунктом 10 даної статті Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що за результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. і Таким чином питання визнання незадовільної роботи заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 було предметом розгляду постійних комісій ради, які рекомендували сесії прийняти відповідний проект рішення. Позивач вказує, що постійними комісіями селищної ради в порушення ст.141 Регламенту Новогуйвинської селищної ради та ч.5 ст.47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не було розглянуто питання щодо звільнення заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради, однак слід відмітити, що текстом статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що постійні комісії розглядають питання щодо кандидатур, які пропонуються до затвердження радою, а не стосовно посадових осіб, повноваження яких припиняються радою. Відповідно і в тексті статті 142 Регламенту відсутні зазначення про те, що постійними комісіями питання припинення повноважень заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради підлягають обов`язковому розгляду. Згідно пунктів 3-4 та 8 ч.2 ст.19 Закону Україні «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради має право серед іншого пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами; вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; порушувати питання про недовіру сільському, селищному, міському голові, розпуск органів, утворених радою, та звільнення посадових осіб місцевого самоврядування. Отже, після визнання незадовільної роботи заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 депутат селищної ради скористався наданими йому Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» правами та порушив перед радою питання про звільнення відповідної посадової особи органу місцевого самоврядування та надав пропозицію про включення даного питання у порядок денний 17 сесії Новогуйвинської селищної ради «Про дострокове припинення повноважень заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 », яка була підтримана більшістю голосів, що підтверджується протоколом 17 сесії Новогуйвинської селищної ради сесії №18 від 19.11.2021 року. Відповідно до ст.49 Регламенту Новогуйвинської селищної ради питання затвердженого порядку денного сесії селищної ради можуть розглядатися в іншій послідовності, ніж передбачено, відкладатися, змінюватися, доповнюватися до порядку денного чи виключатися з порядку денного за рішенням селищної ради. Із матеріалів поіменного голосування та протоколу 17 сесії Новогуйвинської селищної ради сесії №18 від 19.11.2021 року слідує, що селищною радою прийнято рішення про включення до порядку денного 17 сесії питання «Про дострокове припинення повноважень заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 ». Статтею 51 Регламенту Новогуйвинської селищної ради передбачено, що рішення про зміну порядку денного, його доповнення чи виключення питань із затвердженого порядку денного приймаються більшістю голосів депутатів від загального складу ради. Відповідно до поіменного голосування за пропозицією головуючого на засіданні ОСОБА_2 селищна рада вирішила змінити черговість питань порядку денного шляхом прийняття відповідного рішення, відтак наступним було розглянуто питання «Про дострокове припинення повноважень заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 », яке було включено радою за пропозицією депутата селищної ради. Враховуючи зазначене, викладені позивачем обставини про розгляд питання «Про дострокове припинення повноважень заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 » всупереч Регламенту Новогуйвинської селищної ради не знаходять свого підтвердження та спростовуються наведеними відповідачем нормам Регламенту і Законів України. Згідно ст.2 Закону Україні «Про службу в органах місцевого самоврядування» посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно- дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. Перебуваючи на посаді заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради позивач був наділений відповідними повноваженням задля виконання організаційно-розпорядчих функцій. Зокрема, згідно розпорядження Новогуйвинського селищного голови № 6-ОД від 21.01.2021 року «Про розподіл функціональних обов`язків між селищним головою, секретарем ради, першим заступником селищного голови, заступниками селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради та керуючим справами селищної ради» до функціональних обов`язків заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 належала організація, спрямування, координація, контроль роботи відповідних підпорядкованих підрозділів селищної ради щодо реалізації державної політики у сфері освіти. До повноважень позивача належить також керівництво закладами освіти, організацією їх матеріального забезпечення; організація харчування в закладах освіти. Відповідно до протоколу 17 сесії Новогуйвинської селищної ради №18 від 19.11.2021 року під час звітування заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 перед сесією селищної ради про фінансово-господарську діяльність відділу освіти Новогуйвинської селищної ради вбачаються факти у затримці при нарахуванні заробітної платі, порушень проведенні публічних закупівель, недотримання законодавчих норм та санітарних регламентів при організації літнього відпочинку дітей у таборах, заборгованості перед газопостачальними компаніями, що призвело до відключення закладу дошкільної освіти. На підставі викладеного, заслухавши звіт заступника Новогуйвинського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 та надаючи оцінку роботи та виконанням ним покладених на нього, як посадову особу місцевого самоврядування організаційно-розпорядчих функцій, сесією селищної ради, визнано роботу незадовільною та прийнято рішення про припинення служби в органі місцевого самоврядування, в межах, на підставі та у спосіб передбачений вище наведеними Законами. Порушення відповідачем законодавства в частині скликання 17 сесії не вбачаються, так як розпорядження секретаря ради про скликання даної сесії було опубліковано 18.11.2021 року о 10.00 год. на офіційному сайті органу місцевого самоврядування та доведено до відома не пізніше, як за день до скликання даної сесії, що відповідає положенням ст.46 Закону Україні «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 36 Регламенту роботи Новогуйвинської селищної ради. Статтею 9 КАС України закріплено принцип законності, який вимагає, щоб органи державної влади та їх посадові особи діяли тільки на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Проаналізувавши вищевикладене, колегія суддів вважає, що приймаючи спірні рішення, відповідач, як орган місцевого самоврядування за результатами аналізу діяльності заступника сільського голови дійшов правомірного висновку про неможливість продовження виконання ним своїх обов`язків та вирішив реалізувати передбачене законом право на дострокове припинення ним своїх повноважень. Такі рішення були прийняте повноважним складом ради на її позачерговій сесії, з урахуванням вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". З урахуванням зазначених обставин, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відмову в задоволенні позовних вимог. Відповідно ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Отже, ст.2 КАС України та ч.4 ст.242 КАС України вказують, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Згідно п.41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд. Доводи викладені в апеляційній скарзі висновків суду першої інстанції не спростовують. За змістом частини першої статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. Постанова суду складена в повному обсязі 11 січня 2023 року. Головуючий Шидловський В.Б. Судді Курко О. П. Боровицький О. А.