Постанова КАС ВС № 600/5451/21-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 10 січня 2023 року м. Київ справа № 600/5451/21-а адміністративне провадження № К/990/15504/22 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Уханенка С.А., суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р., розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Чернівецької обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Чернівецької обласної прокуратури на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 22 листопада 2021 року, прийняте в складі: головуючого судді Лелюка О.П., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2022 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Полотнянка Ю.П., суддів Смілянця Е.С., Драчук Т.О., У С Т А Н О В И В: І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Чернівецької обласної прокуратури, з вимогами: - визнати протиправною бездіяльність Чернівецької обласної прокуратури, яка полягає у ненарахуванні та невиплаті заробітної плати ОСОБА_1 з 26.03.2020 в порядку та в розмірах, передбачених статтею 81 Закону України «Про прокуратуру»; - зобов`язати Чернівецьку обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату заробітної плати ОСОБА_1 з 26.03.2020 відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру»; - зобов`язати Чернівецьку обласну прокуратуру нарахувати та виплатити ОСОБА_1 різницю між фактично виплаченою заробітною платою та належною до виплати заробітною платою, розрахованою у порядку та спосіб, визначений статтею 81 Закону України «Про прокуратуру».

2. Позов обґрунтовано неправомірним нарахуванням відповідачем заробітної плати з 26.03.2020, яка, на думку позивача, повинна була нараховуватись відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру», яка є спеціальною нормою права у спірних відносинах. ІІ. Встановлені судами обставини справи

3. З 13.09.2006 ОСОБА_1 працював на різних посадах в органах прокуратури Чернівецької області (наразі Чернівецької обласної прокуратури).

4. Наказом прокурора Чернівецької області від 14.12.2013 №1223-к позивач був призначений заступником керівника Кельменецької місцевої прокуратури.

5. Наказом керівника Чернівецької обласної прокуратури від 15.03.2021 №244-к позивачу тимчасово визначене робоче місце в Дністровській окружній прокуратурі Чернівецької області.

6. З наявного у справі листа Чернівецької обласної прокуратури від 06.10.2021, а також наданих розрахункових листів за 2020 та 2021 роки вбачається, що Чернівецькою обласною прокуратурою нарахування заробітної плати позивачу здійснювалось відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури (постанова Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури»).

7. Вважаючи протиправною бездіяльність Чернівецької обласної прокуратури, яка полягає у ненарахуванні та невиплаті заробітної плати з 26.03.2020 в порядку та розмірах, передбачених статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», позивач звернувся до суду з цим позовом. ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

8. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 22.11.2021, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.04.2022, позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Чернівецької обласної прокуратури, яка полягає у ненарахуванні та невиплаті заробітної плати ОСОБА_1 з 26.03.2020 в порядку та в розмірах, передбачених статтею 81 Закону України «Про прокуратуру». Зобов`язано Чернівецьку обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату заробітної плати ОСОБА_1 з 26.03.2020 відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру». Зобов`язано Чернівецьку обласну прокуратуру нарахувати та виплатити ОСОБА_1 різницю між фактично виплаченою заробітною платою та належною до виплати заробітною платою, розрахованою у порядку та спосіб, визначений статтею 81 Закону України «Про прокуратуру».

9. Задовольняючи позов суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився апеляційний суд, про неможливість застосування для визначення посадового окладу позивача у період з 26.03.2020 приписів постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», оскільки застосуванню зі вказаної дати підлягали положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру». Грошові кошти, які були недоотримані позивачем, підлягають перерахунку та виплаті, з урахуванням положень рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020, у визначеному статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» розміру. ІV. Провадження в суді касаційної інстанції

10. Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати судові рішення та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.

11. Підставою для відкриття касаційного провадження стала необхідність перевірки щодо застосування судами попередніх інстанцій положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру», без урахування приписів постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» при обчисленні розміру заробітної плати прокурора після 26.03.2020.

12. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Уханенку С.А., суддям Радишевській О.Р., Кашпур О.В.

13. Ухвалою Верховного Суду від 27.06.2022 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

14. Від позивача надійшли заперечення на касаційну скаргу відповідача, в яких він наполягає на безпідставності останньої, просять у її задоволенні відмовити і залишити оскаржувані судові рішення без змін. V. Джерела права та акти їхнього застосування

15. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

16. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

17. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

18. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, визначені Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

19. За приписами частини першої статті 81 Закону №1697-VII заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

20. Відповідно до частини другої цієї ж статті, заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором, за результатами оцінювання якості їх роботи за календарний рік у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. Розмір щорічної премії прокурора не може становити більше 30 відсотків розміру суми його посадового окладу, отриманої ним за відповідний календарний рік.

21. Частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII визначено, що посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.

22. Згідно з приписів частини сьомої статті 81 Закону №1697-VII прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.

23. Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України (частина дев`ята статті 81 Закону №1697-VII).

24. Частиною першою статті 89 Закону №1697-VII передбачено, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а також інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі у випадках, передбачених міжнародними договорами України або проектами міжнародної технічної допомоги, зареєстрованими в установленому порядку.

25. Статтею 90 Закону №1697-VII встановлено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.

26. Відповідно до статей 8, 13 Закону України від 24.03.1995 №108/95-ВР «Про оплату праці» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.

27. За приписами статті 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

28. Пунктом 26 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України, в редакції Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28.12.2014 №79-VIII, які набрали чинності з 01.01.2015 установлено, що норми і положення статті 81, частин шістнадцятої, сімнадцятої, вісімнадцятої статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII «Перехідні положення» Закону України від 14.10.2014 «Про прокуратуру», застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

29. Згідно з пунктами 1, 2 і 6 постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова №505) затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-7; надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці: 1) установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів, а також зазначено, що видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється в межах затвердженого фонду оплати праці.

30. Абзацом 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19.09.2019 №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ) встановлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

31. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

32. Вказаний Закон є чинним та неконституційним у встановленому законом порядку не визнавався.

33. Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

34. Пунктом 2 резолютивної частини вказаного рішення Конституційного Суду України визначено, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення. VI. Позиція Верховного Суду

35. Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу ненарахування та невиплати заробітної плати позивачу з 26.03.2020 у порядку та розмірі, передбачених статтею 81 Закону №1697-VII.

36. Суд в контексті спірних правовідносин, вважає за доцільне зазначити таке.

37. Положеннями пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації.

38. Отже, указаним Законом одночасно з проходженням атестації розрізнено й умови оплати праці прокурорів залежно від того, на якій посаді й у якому «статусі» вони перебувають.

39. Стосовно застосування рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі №6-р/2020, яким було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, Верховний Суд у постановах від 14.07.2022 в справі №240/1984/21 і від 09.08.2022 в справі №240/15182/21, зазначив таке.

40. Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, сформульованої у цьому рішенні (абзаці одинадцятий підпункту 2.2 пункту), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.

41. Таким чином, Конституційний Суд України дав тлумачення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого рішення Конституційного Суду України від 18.06.2020 №5-р (II)/2020 вказує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

42. Конституція України, як неодноразово зазначив Верховний Суд у своїх постановах від 21.09.2021 в справі №160/6204/20, від 13.10.2021 в справі №560/4176/19, від 26.11.2021 в справі №200/14545/19-а, віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні і стосувалось без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

43. Тобто Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі №6-р/2020, на яке посилається позивач, стосується приписів статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону №1697-VII зі змінами в редакції Закону №113-ІХ без обмежень у цій справі, пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/«оновлені» прокуратури (відповідно до Закону №113-ІХ).

44. Отож за висновком Верховного Суду у вказаних справах, до прокурора, який не пройшов успішно атестацію та не переведений за її наслідками на посаду в Офіс Генерального прокурора, обласну чи окружну прокуратури, застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме Постанови №505.

45. Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в обласні прокуратури, отримують заробітну плату згідно з статтею 81 Закону №1697-VII зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ.

46. З огляду на наведені висновки, для правильного вирішення спору у цій справі, суди попередніх інстанцій повинні надати оцінку обставинам щодо проходження/непроходження прокурором процедури атестації в порядку Закону №113-ІХ.

47. Зі змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що вказані обставини щодо позивача не встановлювалися та відповідні докази не досліджувалися, а відтак суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків про задоволення позовних вимог позивача.

48. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судами попередніх інстанцій, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність застосування судами попередніх інстанцій норм статті 81 Закону №1697-VII та їх висновків в цілому по суті спору.

49. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

50. Згідно з частинами другою, четвертою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

51. Ураховуючи наведене Суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги та скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції. Під час нового розгляду справи суду першої інстанції необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку вказаним обставинам та в залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

52. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Чернівецької обласної прокуратури задовольнити частково.

2. Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 22 листопада 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2022 року скасувати, справу направити на новий розгляд до Чернівецького окружного адміністративного суду. Судові витрати не розподіляються. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не підлягає оскарженню. Судді: С.А. Уханенко О.В. Кашпур О.Р. Радишевська