Постанова П'ятий апеляційний адміністративний суд № 420/1276/22

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ___________________________________________________________________________________ П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 21 грудня 2022 р.м.ОдесаСправа № 420/1276/22 Головуючий в І інстанції: Харченко Ю.В. Дата та місце ухвалення рішення: 20.07.2022 р. м. Одеса П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів: судді-доповідача Шеметенко Л.П. судді Стас Л.В. судді Турецької І.О. розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі апеляційну скаргу Депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 20 липня 2022 року по справі за позовом Депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1 до Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача-1 Політична партія «Розумна Сила», про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправною бездіяльності, - В С Т А Н О В И В: У січні 2022 року до суду надійшов позов Депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1 до Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила» (відповідач-1), Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області (відповідач-2), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача-1 Політична партія «Розумна сила», в якому позивач просить: - визнати протиправним та скасувати рішення II зборів Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», оформлене протоколом від 06 листопада 2021 року, про звернення до вищого керівного органу політичної партії «Розумна Сила» щодо відкликання ОСОБА_1 , депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області, за народною ініціативою, у порядку передбаченому Законом України «Про статус депутатів місцевих рад»; - визнати протиправною бездіяльність Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області щодо інформування ОСОБА_1 депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області про проведення 06 листопада 2021 року II зборів Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», на яких було прийнято рішення про внесення пропозицій щодо відкликання за народною ініціативою, з порушенням встановленого Законом України «Про статус депутатів місцевих рад», строку. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 20 липня 2022 року закрито провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, позивачу роз`яснено, що розгляд справи віднесено до юрисдикції загального суду за правилами цивільного судочинства. Не погоджуючись із зазначеною ухвалою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 20 липня 2022 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, наголошуючи на неповному з`ясуванні судом першої інстанції всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, та порушенні норм процесуального права. Вислухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків. Вирішуючи спірне питання та закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем у даній справі заявлено позов до відповідачів - Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила» та Політичної партії «Розумна Сила», а Чорноморська міська територіальна виборча комісія Одеського району Одеської області виступає третьою особою. Суд зазначив, що у даному випадку відповідач не здійснює жодних владних управлінських функцій по відношенню до позивача, адже відсутнє владне керування відповідачем, як законодавчо вповноваженим суб`єктом, поведінкою позивача, як іншого суб`єкта спірних правовідносин, та обов`язку останнього виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень, тобто відсутні правовідносини підпорядкування. Натомість, наявний немайновий особистий інтерес суб`єктів (учасників) правовідносин, тощо. Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що спір в межах даних правовідносин у жодному разі не є публічно-правовим, позаяк має приватноправовий характер, а відтак, враховуючи суб`єктний склад сторін, та предмет оскарження, він має вирішуватися за правилами цивільного судочинства. Вирішуючи справу в апеляційному порядку, колегія суддів виходить з наступного. Згідно ч. 2 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. У відповідності до вимог п.п. 1, 2, 7, 19 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи; суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. Статтею 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 1-1) спорах адміністратора за випуском облігацій, який діє в інтересах власників облігацій відповідно до положень Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки», із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності державного замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про оборонні закупівлі», крім спорів, пов`язаних із укладенням державного контракту (договору) про закупівлю з переможцем спрощених торгів із застосуванням електронної системи закупівель, а також зміною, розірванням і виконанням державних контрактів (договорів) про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»; 13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років»; 14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства; 15) спорах, що виникають у зв`язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу. Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті. Адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватно-правовому спорі і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне, судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду. Згідно ч. 1 ст. 276 КАС України право оскаржувати дії чи бездіяльність кандидатів, їхніх довірених осіб, політичної партії (блоку), місцевої організації політичної партії, їх посадових осіб та уповноважених осіб, офіційних спостерігачів від суб`єктів виборчого процесу, ініціативної групи референдуму, члена ініціативної групи, політичної партії, громадської організації - суб`єктів процесу референдуму, їх уповноважених осіб, офіційного спостерігача - суб`єкта процесу референдуму, які порушують законодавство про вибори чи референдум, мають кандидат, політична партія (блок), місцева організація політичної партії, які є суб`єктами відповідного виборчого процесу, ініціативна група референдуму, політична партія, громадська організація - суб`єкти процесу референдуму. Відповідно до вимог п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Вирішуючи питання щодо розповсюдження юрисдикції адміністративного суду на розгляд справи в частині вимог депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області Симончука М.М. до відповідача-1 Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», колегія суддів зазначає наступне. Так, колегія суддів враховує висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 23 березня 2021 року у справі № 761/3540/20, згідно яких, політична партія є добровільним об`єднанням громадян, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах і не здійснює владних управлінських функцій. При цьому до органів, які відповідно до закону можуть здійснювати контроль за діяльністю політичних партій, в тому числі і щодо дотриманням політичною партією вимог її статуту, суди не належать. Відтак ні громадські організації, ні політичні партії не наділені владними управлінськими функціями, а тому не є суб`єктами владних повноважень в розумінні КАС України. Таким чином, відповідач-1 у даній справі Чорноморська міська організація політичної партії «Розумна Сила» не є суб`єктом владних повноважень. В свою чергу, норми КАС України передбачають виключні випадки, коли відповідачем в адміністративній справі може бути місцева організація політичної партії, зокрема: у разі оскарження дій або бездіяльності такої позивачем (кандидатом, політичною партією (блок), місцевою організацією політичної партії), який є суб`єктом відповідного виборчого процесу, ініціативної групи референдуму, політичної партії, громадської організації - суб`єкта процесу референдуму. Разом з цим, під виборчим процесом необхідно розуміти здійснення суб`єктами виборчого процесу виборчих процедур щодо підготовки та проведення відповідних виборів у строки, передбачені законодавством, які починаються у законодавчо визначений термін та закінчуються офіційним оприлюдненням результатів виборів або через законодавчо встановлений строк після цього оприлюднення. Пов`язаність правовідносин з виборчим процесом полягає в тому, щоб ці правовідносини виникли в межах виборчого процесу й стосувалися підготовки та проведення виборів. Спори, які виникли поза межами виборчого процесу або не стосуються виборчого процесу (проведення та підготовки виборів), не належать до виборчих спорів у розумінні КАС України. Аналогічні висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 березня 2021 року у справі № 761/3540/20. Водночас, спір у даній справі виник поза межами виборчого процесу. Колегія суддів зазначає, що ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до відповідача-1 Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення II зборів Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», оформлене протоколом від 06 листопада 2021 року, про звернення до вищого керівного органу політичної партії «Розумна Сила» щодо відкликання ОСОБА_1 , депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області, за народною ініціативою, у порядку передбаченому Законом України «Про статус депутатів місцевих рад». Порядок відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою визначений розділом V Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». Згідно ч.ч. 1, 9 ст. 38, абз. 3 ч. 2 ст. 39 вказаного Закону право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають місцева організація політичної партії, від якої його обрано депутатом, а також громадяни України, які є виборцями відповідного виборчого округу. Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою місцевою організацією політичної партії, від якої його обрано депутатом, приймається на зборах (конференції) цієї організації, які проводяться у порядку, передбаченому статутом політичної партії. Таке рішення приймається не менше ніж двома третинами голосів присутніх учасників (делегатів) зборів (конференції). Протокол зборів (конференції), на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, місцевою організацією політичної партії надсилається політичній партії для розгляду питання про відкликання депутата місцевої ради її вищим керівним органом. У відповідності до вимог ч.ч. 5, 7-9 ст. 41 цього ж Закону якщо при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою дотримано вимоги статей 38-40 цього Закону, оформлення підписних листів та кількість підписів виборців, які підтримують пропозицію про відкликання депутата місцевої ради, відповідає вимогам цього Закону, територіальна виборча комісія приймає рішення про відкликання депутата за народною ініціативою (у разі якщо депутат був обраний шляхом самовисування) або про звернення до політичної партії, від місцевої організації якої обрано відповідного депутата, щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою. Вищий керівний орган політичної партії розглядає звернення територіальної виборчої комісії щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою чи протокол зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийнято рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, та приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції. Рішення вищого керівного органу партії, прийняте відповідно до її статуту, передається до відповідної територіальної виборчої комісії, яка інформує про зміст рішення ініціативну групу. На підставі рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, а у разі якщо депутат був обраний шляхом самовисування, - на підставі свого рішення, передбаченого частиною п`ятою цієї статті, відповідна територіальна виборча комісія зобов`язана у порядку, передбаченому Виборчим кодексом України, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному багатомандатному виборчому окрузі. Статтею 46 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено, що рішення, дії або бездіяльність виборчої комісії, що стосуються відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, можуть бути оскаржені до суду в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України. За наведеного правого регулювання та правових позицій ВП ВС, колегія суддів приходить до висновку, що при прийнятті рішення про внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради збори місцевої організації політичної партії не здійснюють будь-які публічно-владні управлінські функції в розумінні положень КАС України, не є суб`єктом владних повноважень та рішення зборів не можна розглядатися в якості індивідуального акта суб`єкта владних повноважень в розумінні п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України. Таке рішення саме по собі не спричиняє відкликання особи з посади депутата, оскільки воно у подальшому розглядається вищим керівним органом політичної партії, територіальною виборчою комісією, за наслідками чого вирішується питання про відкликання депутата за народною ініціативою з дотримання відповідної процедури, передбаченої розділом V Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». В свою чергу, положеннями ст. 46 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» гарантований захист прав депутатів при розгляді питання стосовно їх відкликання шляхом оскарження рішення, дії або бездіяльність виборчої комісії, що стосуються відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, до суду в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України. Таким чином, Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» не передбачено право на оскарження до суду рішення місцевої організації політичної партії, яке оформляється протокол зборів (конференції), про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою. Колегія суддів зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому контексті, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. На підставі наведеного у сукупності, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі в частині вимог ОСОБА_1 до відповідача-1 Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила» про визнання протиправним та скасування рішення, оформлене протоколом, про звернення до вищого керівного органу політичної партії щодо відкликання депутата за народною ініціативою. Поряд з цим, суд першої інстанції жодним чином не обґрунтував свій висновок щодо розповсюдження юрисдикції цивільного суду на розгляд справи у наведеній частині вимог позивача. Колегія суддів вважає, що судом першої інстанції безпідставно не враховано, що Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» не передбачено право на оскарження до суду рішення місцевої організації політичної партії, яке оформляється протокол зборів (конференції), про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, що свідчить про те, що даний спір не підлягає судовому розгляду. Також, колегія суддів зазначає, що закриваючи провадження у даній справі судом першої інстанції помилково визначено склад учасників судового процесу та взагалі не визначено підстав для закриття провадження у справі в частині вимог до Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області (відповідач-2), на що вірно звернуто увагу апелянтом. Так, суд інстанції в оскаржуваній ухвалі вказав на те, що позивач звернувся до суду з позовом до Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила» (відповідач-1), Політичної партії «Розумна Сила» (відповідач-2), третя особа - Чорноморська міська територіальна виборча комісія Одеського району Одеської області. Однак, такі висновки суду першої інстанції не відповідають змісту заявленого позову. В позовній заяві позивачем визначено два відповідача Чорноморську міську організацію політичної партії «Розумна Сила» (відповідач-1) та Чорноморську міську територіальну виборчу комісію Одеського району Одеської області (відповідач-2), третя особа Політична партія «Розумна Сила». Проте, судом першої інстанції не визначено підстав для відмови у відкриття провадження у справі в частині вимог до відповідача-2 Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області. Також, позивач просив визнати протиправною бездіяльність Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області щодо інформування ОСОБА_1 депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області про проведення 06 листопада 2021 року II зборів Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», на яких було прийнято рішення про внесення пропозицій щодо відкликання за народною ініціативою, з порушенням встановленого Законом України «Про статус депутатів місцевих рад», строку. Водночас, судом першої інстанції взагалі не вирішено питання щодо розповсюдження юрисдикції адміністративного суду на дану справу в частині наведених вимог позивача. Суд першої інстанції не визначив, з яких підстав він дійшов висновку, що наведені вимоги позивача не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. На підставі наведеного, колегія суддів вважає, що ухвала суду першої інстанції підлягає скасуванню із прийняттям нового судового рішення про закриття провадження у справі в частині вимог до відповідача-1 Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила» та з направленням справи у частині вимог до відповідача-2 Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області для продовження розгляду до суду першої інстанції. Керуючись ст.ст. 241, 243, 250, 308, 312, 320, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1 задовольнити частково. Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 20 липня 2022 року скасувати та прийняти у даній справі нове судове рішення. Закрити провадження у справі за позовом Депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1 до Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача-1 Політична партія «Розумна сила», про визнання протиправним та скасування рішення II зборів Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», оформлене протоколом від 06 листопада 2021 року, про звернення до вищого керівного органу політичної партії «Розумна Сила» щодо відкликання ОСОБА_1 , депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області, за народною ініціативою, у порядку передбаченому Законом України «Про статус депутатів місцевих рад». Справу за позовом Депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1 до Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області про визнання протиправною бездіяльність Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області щодо інформування ОСОБА_1 депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області про проведення 06 листопада 2021 року II зборів Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», на яких було прийнято рішення про внесення пропозицій щодо відкликання за народною ініціативою, з порушенням встановленого Законом України «Про статус депутатів місцевих рад», строку направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та в частині направлення справи до суду першої інстанції оскарженню не підлягає, в іншій частині може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення постанови в повному обсязі безпосередньо до Верховного Суду. Судове рішення складено у повному обсязі 21.12.2022 р. Суддя-доповідач: Л.П. Шеметенко Суддя: Л.В. Стас Суддя: І.О. Турецька