Постанова Восьмий апеляційний адміністративний суд № 500/3953/21

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 06 грудня 2022 рокуЛьвівСправа № 500/3953/21 пров. № А/857/10869/22 Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів: головуючого судді: Матковської З.М., суддів: Запотічного І.І., Кузьмича С.М., при секретарі судового засідання: Юник А.А. розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 та особи, яка приєдналася до апеляційної скарги ОСОБА_2 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 06 червня 2022 року у справі №500/3953/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Коропецької селищної ради Тернопільської області, третя особа Опорний заклад «Коропецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Марка Каганця» про визнання протиправними та скасування рішень(головуючий суддя першої інстанції Дерех Н.В., час ухвалення -13.14 год., місце ухвалення м. Тернопіль, дата складання повного тексту 09.06.2022),- В С Т А Н О В И В: ОСОБА_3 , ОСОБА_1 звернулися до суду з позовом до Коропецької селищної ради Тернопільської області (надалі, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Опорний заклад «Коропецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів імені Марка Каганця» про визнання протиправним та скасування рішення Коропецької селищної ради від 14.05.2021 №380 «Про створення опорного закладу освіти у Коропецькій територіальній громаді»; визнання протиправними та скасування рішення Коропецької селищної ради від 04.06.2021 №405 «Про створення опорного закладу освіти»; визнання протиправним та скасування рішення Коропецької селищної ради від 15.06.2021 №464 «Про проведення конкурсу на заміщення вакантної посади директора Опорного закладу «Коропецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів ім. Марка Каганця» Коропецької селищної ради Тернопільської області. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваними рішеннями порушені її права як людини і громадянина, а також як депутата Коропецької селищної ради. На думку позивача ОСОБА_1 , відповідачем було порушено положення cт. 19 Конституції України, внаслідок чого сьома та восьма позачергові сесії Коропецької селищної ради VIII скликання, на яких приймалися спірні рішення, були проведені без достатньої правової підстави, необхідності та будь-яких мотивованих пропозицій про скликання позачергових сесії ради, без зазначення питань порядку денного та проектів документів, розгляд яких пропонувався, з порушенням розумних строків підготовки до сесії. Крім цього, звернула увагу суду на тому, що питання створення опорного закладу освіти у Коропецькій територіальній громаді вже було предметом розгляду 05.05.2021 на сьомій позачерговій сесії Коропецької селищної ради VIII скликання. Вважає, що відповідачем порушено процедуру прийняття спірних рішень. Крім цього, відповідачем не дотримано положень Законів України «Про освіту», «Про загальну середню освіту», Положення про опорний заклад освіти, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України №532 від 19.06.2019, а також вимог Порядку проведення конкурсу на визначення опорного закладу освіти Коропецької селищної ради в частині, що стосується організації, проведення та затвердження результатів конкурсу про визначення опорного закладу освіту. Крім цього, вважає, що відповідачем проведена підміна тексту рішення Коропецької селищної ради від 04.06.2021 №405 «Про створення опорного закладу освіти», так як скрін офіційного сайту відповідача станом на час подання позовної заяви містив інший текст даного рішення, ніж той, який поданий відповідачем в додатках до відзиву на позовну заяву від 28.07.2021. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 06 червня 2022 року в задоволенні позову відмовлено. Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції позивачем подана апеляційна скарга, в якій зазначає, що рішення суду не відповідає вимогам щодо законності та обґрунтованості, тому підлягає скасуванню. Апелянт зазначає, що судом першої інстанції залишено поза увагою доводи позивача про порушення скликання та проведення відповідачем засідання сьомої та восьмої позачергової сесії Коропецької селищної ради VІІІ скликання; щодо порушення відповідачем порядку оприлюднення проектів спірних рішень; щодо недотримання відповідачем процедури підготовки винесених питань на розгляд пленарного засідання; щодо проведення відповідачем громадських слухань та інформаційно роз`яснювальних робіт серед громадськості щодо утворення опорного закладу освіти та їх філій; щодо підміни тексту рішення від 04.06.2021р. №405 «Про створення опорного закладу освіти». З урахуванням наведеного просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі. Відповідачем поданий відзив на апеляційну скаргу, суть якого зводиться до того, що рішення суду є законним та обґрунтованим, прийнятим з дотриманням норм процесуального права, при повному та всебічному з`ясуванні судом обставин, що мають значення для справи, доведеністю обставин, що мають значення для справи. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін. До апеляційної скарги приєдналася ОСОБА_2 , яка підтримує апеляційну скаргу позивача та наведеній у ній доводи та просить рішення суду першої інстанції скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування рішення Коропецької селищної ради від 04.06.2021 №405 «Про створення опорного закладу освіти» та ухвалити в цій частині нове рішення, яким позов задовольнити. В судовому засіданні апеляційного розгляду справи позивач, представник позивача та представник особи, яка приєдналася до апеляційної скарги, апеляційну скаргу підтримали, просили рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі. Інші учасники справи в судове засідання не прибули хоча були повідомлені про дату судового засідання. Відповідач в судове засідання не прибув, подав чергове клопотання про перенесення судового засідання у зв`язку із неможливістю забезпечити участь свого представника в судове засідання. Проте колегія суддів вважає за можливе здійснювати розгляд справи у відсутності представника відповідача, оскільки явка представника позивача в судове засідання обов`язковою судом не визнавалась та відповідачем надіслано на адресу суд відзив на апеляційну скаргу. Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України, неприбуття в судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце апеляційного розгляду справи, не перешкоджає судовому розгляду справи. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне. Судом встановлено та з матеріалів справи слідує, що 14.05.2021 Коропецька селищна рада Тернопільської області прийняла Рішення №380 «Про створення опорного закладу освіти у Коропецькій територіальній громаді», у відповідності до якого вирішила створити опорний заклад освіти у Коропецькій територіальній громаді, затвердити Положення про проведення конкурсу на визначення опорного закладу освіти у Коропецькій територіальній громаді, склад комісії, оголошено конкурс на визначення опорного закладу освіти у Коропецькій територіальній громаді. У відповідності до Рішення Коропецької селищної ради Тернопільської області №405 від 04.06.2021 «Про створення опорного закладу освіти», визначено Коропецьку загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів імені Марка Каганця Коропецької селищної ради Тернопільської області опорним закладом освіти; створено філії Коропецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів ім.М.Каганця у селах Вістря, Вербка та Світле; проведено реорганізацію закладів освіти шляхом приєднання до опорного закладу освіти Коропецької селищної ради; затверджено Статуту Коропецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів ім. М.Каганця у новій редакції. В подальшому, 15.06.2021 Коропецькою селищною радою прийнято Рішення №464 «Про проведення конкурсу на заміщення вакантної посади директора Опорного закладу «Коропецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів ім. Марка Каганця Коропецької селищної ради Тернопільської області», згідно якого оголошено конкурс на посаду директора Опорного закладу Коропецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів імені Марка Каганця Коропецької селищної ради Тернопільської області; початком проведення конкурсу визначено дату 08.07.2021, час 10:00 год; затверджено постійний склад конкурсної комісії з проведення конкурсу на посаду директора Опорного закладу «Коропецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів імені Марка Каганця Коропецької селищної ради Тернопільської області» згідно умов та квот, передбачених Положенням про конкурс та внесених до нього змін; затверджено перелік питань, форму перевірки знання законодавства (письмове тестування) та зразок ситуаційного завдання. Не погоджуючись із вказаними рішення органу місцевого самоврядування, позивач звернулася до суду з даним адміністративним позовом. Суд першої інстанції в задоволенні позову відмовив з тих підстав, що відповідач не порушив прав позивачів. Проте апеляційний суд із висновками суду першої інстанції не погоджується з огляду на наступне. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Згідно із пунктом 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. Пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів. Порівняльний аналіз змісту статті 20 Господарського процесуального кодексу України та статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України у сукупності дає підстави для висновку про те, що при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ у кожній конкретній справі недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір. За змістом статті 55 Господарського кодексу України суб`єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов`язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством. Суб`єктами господарювання є господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України, державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку. Відповідно до статті 59 Господарського кодексу України припинення суб`єкта господарювання здійснюється відповідно до закону. Згідно із частиною четвертою статті 140 Конституції України органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції. Частиною третьою статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Згідно з пунктом 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень щодо відчуження комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об`єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об`єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об`єктів комунальної власності майна, відчуженого в процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про надання в концесію об`єктів права комунальної власності, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальної громади. Таким чином, засновником та власником корпоративних прав підприємства комунальної форми власності є територіальна громада, інтереси якої представляє відповідна рада. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Отже, до компетенції міської ради належить здійснення розпорядчих функцій та прийняття рішень, зокрема, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади. Також за частиною другою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Згідно з пунктом 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників. Відповідно до частин третьої, четвертої статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через органи місцевого самоврядування можуть об`єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об`єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби. Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад. Згідно з частиною другою статті 169 Цивільного кодексу України територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом. Таким чином, аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що створення органом місцевого самоврядування комунального підприємства є діяльністю по розпорядженню власністю територіальної громади, яка містить ознаки приватноправового спору з майнових відносин. Позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення Коропецької селищної ради від 14.05.2021 №380 «Про створення опорного закладу освіти у Коропецькій територіальній громаді»; визнання протиправними та скасування рішення Коропецької селищної ради від 04.06.2021 №405 «Про створення опорного закладу освіти»; визнання протиправним та скасування рішення Коропецької селищної ради від 15.06.2021 №464 «Про проведення конкурсу на заміщення вакантної посади директора Опорного закладу «Коропецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів ім. Марка Каганця» Коропецької селищної ради Тернопільської області. Оскаржувані рішення прийнято відповідачем в межах повноважень ради та є розпорядчим документом щодо власності територіальної громади, який передбачає індивідуалізовані приписи щодо ліквідації / створення конкретної юридичної особи. Таким чином, скликаючи відповідну сесію ради та приймаючи на ній оскаржувані рішення Коропецька селищна рада реалізовувала організаційно-господарську діяльність та діяла не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи, а тому оскаржувані рішення в цьому випадку не є рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи, необхідним для припинення / створення) закладу. Спори з приводу оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства. Аналогічні висновки у подібних правовідносинах викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18, від 09 вересня 2020 року у справі №260/91/19 та у постановах Верховного Суду від 22 жовтня 2020 року №694/1174/16-а, 29 вересня 2022 року № 260/583/20. Згідно висновку Великої Палати Верховного Суду, сформованого у постанові від 30 січня 2019 року у справі №755/10947/17, незалежно від того чи перераховані усі постанови, у яких викладена правова позиція, від якої відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 09 вересня 2020 року у справі №260/91/19 відступила від висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 лютого 2020 року у справах №1340/5441/18 та № 813/1368/18, згідно яких, спори у подібних правовідносинах належить розглядати у порядку адміністративного судочинства, та сформувала висновок про те, що такі спори є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства. Згідно із пунктом 1 частини першої статті 238 статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Відповідно до п 3. частини 1 статті 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково. Відповідно до ч. 1 ст. 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги. З урахуванням наведеного вище, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, а провадження у справі закриттю. Відповідно до ч. 1 ст. 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі. Керуючись статтями 238, 239, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 319, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,- П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 та особи, яка приєдналася до апеляційної скарги ОСОБА_2 - задовольнити частково. Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 06 червня 2022 року у справі №500/3953/21 скасувати та закрити провадження у справі. Роз`яснити позивачеві, що даний спір належить до юрисдикції господарського суду. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення. Головуючий суддя З. М. Матковська судді І. І. Запотічний С. М. Кузьмич У зв`язку із перебуванням судді Кузьмича С.М. в період з 15.12.2022 по 16.12.2022 включно у щорічній відпустці, повний текст постанови складено 19.12.2022.